農(nóng)信系統(tǒng)腐敗案頻發(fā):權(quán)責(zé)關(guān)系不清 新一輪改革箭在弦上

　　今年以來(lái)，遼寧、河北、河南、廣東、貴州、海南等六地省聯(lián)社換帥，同時(shí)多省改革方案也已上報(bào)監(jiān)管部門

　　證券時(shí)報(bào)記者 杜曉彤 李穎超

　　“此次農(nóng)信社改革的關(guān)鍵在于理順省聯(lián)社和轄內(nèi)行、社之間的關(guān)系，完成農(nóng)信系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)防化?！币晃坏胤奖O(jiān)管人士告訴證券時(shí)報(bào)記者。

　　今年以來(lái)，遼寧、河北、河南、廣東、貴州、海南等六地省聯(lián)社換帥，同時(shí)多省改革方案也已上報(bào)監(jiān)管部門，新一輪農(nóng)信社改革已箭在弦上。

　　農(nóng)信社作為中國(guó)金融體系中特殊的一員，改革歷史可以追溯到上個(gè)世紀(jì)末。然而，盡管農(nóng)信系統(tǒng)已經(jīng)歷過(guò)一輪又一輪改革，但新的問(wèn)題會(huì)隨著市場(chǎng)的發(fā)展而出現(xiàn)。近日，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委官網(wǎng)發(fā)表文章指出，近年來(lái)農(nóng)信系統(tǒng)窩案串案頻發(fā)，不少省聯(lián)社還出現(xiàn)“一把手”帶頭腐敗現(xiàn)象，推進(jìn)體制改革迫在眉睫。

　　探路：農(nóng)信社改革有了新主角

　　“省聯(lián)社不僅能管所有農(nóng)合機(jī)構(gòu)的人事和財(cái)務(wù)指標(biāo)，一些大額貸款也要向?qū)徲?jì)中心——即省聯(lián)社在地市的派出機(jī)構(gòu)履行報(bào)備手續(xù)，相當(dāng)于市級(jí)機(jī)構(gòu)審批。”一位地方監(jiān)管人士向證券時(shí)報(bào)記者介紹，作為農(nóng)商行、農(nóng)信社的管理機(jī)構(gòu)，省聯(lián)社權(quán)力極大。

　　農(nóng)信社改革由來(lái)已久，省聯(lián)社本身也是歷次改革的產(chǎn)物。2003年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱“15號(hào)文”），提出按照“地方政府負(fù)責(zé)”等要求加快農(nóng)信社改制，省聯(lián)社應(yīng)運(yùn)而生，代表省政府具體承擔(dān)對(duì)轄內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。

　　按照最初的構(gòu)想，省聯(lián)社由基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)共同出資組建，由社員社代表組成社員大會(huì)作為省聯(lián)社權(quán)力機(jī)構(gòu)，進(jìn)而從中選舉出理事并組成理事會(huì)，通過(guò)理事會(huì)選舉出理事長(zhǎng)和其他高管成員?！暗?，目前的情況是，省聯(lián)社的理事長(zhǎng)和主任均由省政府任命和委派?！眹?guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任曾剛曾撰文稱，這導(dǎo)致省聯(lián)社的管理體制與基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)的法人治理之間的不協(xié)調(diào)日益明顯。

　　“國(guó)有銀行是總、分行層層管理，部門之間又相互牽制，內(nèi)部還設(shè)紀(jì)檢部門。省聯(lián)社則不一樣，它自己就是老大，有放款實(shí)權(quán)，外部監(jiān)管插不進(jìn)去，內(nèi)部又缺乏制約，加上成立時(shí)間也很短，各種機(jī)制流程有缺陷，就很容易出現(xiàn)貪腐大案?！币晃粐?guó)有大行人士認(rèn)為。

　　此輪農(nóng)信社改革中，省聯(lián)社成了被改革的對(duì)象。2021年工作會(huì)議中，銀保監(jiān)會(huì)提出“有序推進(jìn)省聯(lián)社改革試點(diǎn)”。隨后，多省農(nóng)信系統(tǒng)紛紛響應(yīng)，表示要把握新一輪全國(guó)農(nóng)信社改革發(fā)展機(jī)遇，省聯(lián)社將成為此次改革的重點(diǎn)。

　　今年7月中旬，銀保監(jiān)會(huì)政策研究局負(fù)責(zé)人葉燕斐在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上表示，截至目前，大多數(shù)省區(qū)已經(jīng)報(bào)送了深化改革的方案，把省聯(lián)社改革、農(nóng)信社小法人改革和風(fēng)險(xiǎn)處置三方面工作有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

　　一些省份已經(jīng)先行一步。例如在今年年初，廣東省的改革方案引起業(yè)內(nèi)高度關(guān)注，被視為探路省聯(lián)社的一個(gè)典范。該省的改革思路主要是分而治之，削弱省聯(lián)社部分管理權(quán)力。具體而言，廣東省內(nèi)實(shí)力較強(qiáng)的農(nóng)商行：深圳農(nóng)商行、廣州農(nóng)商行、東莞農(nóng)商行、順德農(nóng)商行分別通過(guò)輸血控股一些其他行、社，形成四個(gè)銀行集團(tuán)，未被并入的行、社仍歸屬省聯(lián)社管轄，從而將農(nóng)信體系切割成五大板塊，板塊之間地位平等，共同接受省政府管理。

　　“下一步，銀保監(jiān)會(huì)將充分考慮各省區(qū)的實(shí)際情況，尊重地方黨委政府的合理意愿，實(shí)事求是、因地制宜探索改革的不同模式，概括起來(lái)就是實(shí)事求是、因地制宜探索省聯(lián)社改革?！比~燕斐表示。

　　爭(zhēng)議：“大法人”還是“小法人”

　　“不同的省份經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，農(nóng)合機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況也不同，省聯(lián)社改革應(yīng)該堅(jiān)持走差異化之路?！鼻笆龅胤奖O(jiān)管人士向證券時(shí)報(bào)記者表示，各省是偏向“大法人”還是偏向“小法人”需要因地制宜。

　　該人士進(jìn)一步表示，“有的地區(qū)農(nóng)合機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，可以建立省聯(lián)社統(tǒng)一法人，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，也可以通過(guò)政府注資、吸收社會(huì)資本、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者等補(bǔ)充資本，壯大實(shí)力，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力；有的省份經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)合機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)良好，可以實(shí)行小法人管理體制，有助于發(fā)揮經(jīng)營(yíng)靈活的優(yōu)勢(shì)和決策鏈條短的優(yōu)勢(shì)?！?/p>

　　關(guān)于“大法人”、“小法人”的選擇也是近年來(lái)圍繞省聯(lián)社改革的一大爭(zhēng)議焦點(diǎn)。這一爭(zhēng)議的背后體現(xiàn)出的是改革中各方訴求的差異。

　　去年9月，央行金融穩(wěn)定局局長(zhǎng)孫天琦在首屆中國(guó)金融四十人“曲江論壇”上透露，近兩年很多地方政府在積極推動(dòng)農(nóng)信社改革，方案設(shè)計(jì)中，有的想成立一個(gè)省級(jí)全牌照農(nóng)商行，對(duì)縣域行、社進(jìn)行參股或控股，有的想成立一個(gè)超級(jí)省級(jí)農(nóng)商行，即“全省就這一個(gè)法人”，其他縣域行、社歸為其分行，并取消法人地位。

　　但他表示，中國(guó)現(xiàn)在不缺大銀行，“所以這次信用社改革過(guò)程中，一定要保持農(nóng)村信用社、縣級(jí)農(nóng)商行法人地位的穩(wěn)定”。

　　金融監(jiān)管部門更強(qiáng)調(diào)保持縣域法人穩(wěn)定，才能更好地發(fā)揮支農(nóng)支小的作用；而地方政府則傾向減少法人，去年以來(lái)頻頻出現(xiàn)的農(nóng)信社、農(nóng)商行合并重組現(xiàn)象可為佐證。

　　“銀保監(jiān)會(huì)有‘縣域法人不減少’這個(gè)說(shuō)法，但現(xiàn)在許多地方政府也愿意選擇合并的方式。”前述地方監(jiān)管人士也向記者證實(shí)，這主要是為了降低小法人存在的風(fēng)險(xiǎn)，“全省大統(tǒng)一，一個(gè)法人好管理?！?/p>

　　“通過(guò)兼并重組的方式可以消滅掉高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，以切實(shí)降低單體機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)的傳染和對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的不利影響，”他進(jìn)一步表示，“防化金融風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該是這次農(nóng)信社改革的主要目的?！?/p>

　　從以往案例來(lái)看，北京、上海、重慶等直轄市均采用了全省大一統(tǒng)的“大法人”模式，但在這類模式下省聯(lián)社權(quán)力懸空，因此這些地區(qū)均不設(shè)省聯(lián)社。

　　另一種方式是省聯(lián)社整體轉(zhuǎn)為農(nóng)商行，例如國(guó)內(nèi)首家由省聯(lián)社整體改制而成的銀行——黃河農(nóng)村商業(yè)銀行。在這種模式下，省聯(lián)社轉(zhuǎn)為銀行控股集團(tuán)，原來(lái)的19家縣市聯(lián)社逐步改制為具有法人資格的縣市農(nóng)商行，再通過(guò)股權(quán)和公司治理機(jī)制參與縣域行、社經(jīng)營(yíng)決策，同時(shí)向其輸出科技等服務(wù)。

　　“一些行、社積弱已久，如果貿(mào)然取消省聯(lián)社可能造成地方金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，畢竟金融講的就是‘穩(wěn)’字，幾家行、社出問(wèn)題都可能引發(fā)連鎖震蕩?！币晃晦r(nóng)信系統(tǒng)從業(yè)人士認(rèn)為。目前來(lái)看，保留省聯(lián)社的改革思路主要是削弱省聯(lián)社行政管理權(quán)力，強(qiáng)化服務(wù)屬性，例如廣東省的分而治之。

　　前述地方監(jiān)管人士表示，如果統(tǒng)一省聯(lián)社法人機(jī)制，其所轄區(qū)域內(nèi)的農(nóng)商行、農(nóng)信社都將面臨撤銷法人資格，進(jìn)行機(jī)構(gòu)重組的問(wèn)題。如果保留省聯(lián)社，仍舊實(shí)行兩級(jí)法人體制，那么省級(jí)聯(lián)社和市縣級(jí)聯(lián)社或農(nóng)商行就必須解決“大法人”管“小法人”體制機(jī)制中工作不協(xié)調(diào)、關(guān)系不理順、職責(zé)不明確等問(wèn)題，避免職責(zé)不清、越俎代庖、行政干預(yù)等問(wèn)題發(fā)生。

　　“但無(wú)論怎么改革，都應(yīng)該實(shí)現(xiàn)各種資源向基層傾斜，避免管理層機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事的局面，”他表示，“要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，還權(quán)于基層，充分調(diào)動(dòng)基層經(jīng)營(yíng)管理的積極性，發(fā)揮主觀能動(dòng)性?！?/p>

　　病根：權(quán)責(zé)關(guān)系不清

　　“農(nóng)信社改革已經(jīng)是一個(gè)‘古老’話題，自農(nóng)信社從農(nóng)行分離出來(lái)后就一直在改革?！鄙鲜龅胤奖O(jiān)管人士在受訪時(shí)談到，農(nóng)信社體制、機(jī)制的演進(jìn)從未停止，“比如由過(guò)去每個(gè)信用社都是法人改革為縣級(jí)聯(lián)社統(tǒng)一法人；由農(nóng)行代管過(guò)渡到人行代管，又過(guò)渡到成立省級(jí)聯(lián)社；再由農(nóng)信社聯(lián)社改制為農(nóng)商行等?！?/p>

　　但不少地區(qū)農(nóng)信社雖然經(jīng)歷多次改革，仍然腐敗頻發(fā)，甚至成為高風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題機(jī)構(gòu)。8月16日，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布文章表示，黨的十九大以來(lái)，在全國(guó)31個(gè)省區(qū)市中，遼寧、陜西、安徽、四川、內(nèi)蒙古、山西、海南、山東等近10個(gè)省級(jí)農(nóng)村信用聯(lián)社“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員落馬，有的地方甚至出現(xiàn)前腐后繼、窩案串案現(xiàn)象。

　　“一些農(nóng)金機(jī)構(gòu)改制后是‘穿新鞋，走老路’，路徑依賴根深蒂固，可能加之省聯(lián)社的行政管理干預(yù)、受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，不能堅(jiān)守支農(nóng)為農(nóng)的初心，問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)也就不可避免了?！睂幉ㄊ雄粗輩^(qū)地方金融監(jiān)督管理局武建強(qiáng)表示，“制度的生命力在于執(zhí)行落實(shí)。目前，部分農(nóng)金機(jī)構(gòu)制度形同虛設(shè)，執(zhí)行缺乏剛性?！?/p>

　　在農(nóng)商行、農(nóng)信社中，制度難以落實(shí)的根本原因或在于權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致權(quán)力缺乏制衡。一位資深銀行從業(yè)者告訴證券時(shí)報(bào)記者，農(nóng)信社的職務(wù)安排歸由地方政府管理，“職務(wù)任免權(quán)主要是當(dāng)?shù)卣f(shuō)得算，地方農(nóng)信社當(dāng)然就會(huì)以服務(wù)當(dāng)?shù)卣疄橹?。如果不服?wù)當(dāng)?shù)卣?，政府隨時(shí)可以換人，所以肯定是誰(shuí)給他權(quán)力，他就為誰(shuí)服務(wù)?！?/p>

　　這也導(dǎo)致一些農(nóng)信社淪為地方政府的“錢袋子”?！霸缧r(shí)候，當(dāng)?shù)卣疀Q定要做什么項(xiàng)目，這些銀行就提供融資?！鼻笆鲢y行人士表示。

　　一位國(guó)有大行人士認(rèn)為，農(nóng)信系統(tǒng)腐敗案頻發(fā)的主要原因就在于監(jiān)管執(zhí)行不到位。按照15號(hào)文的構(gòu)想，農(nóng)信系統(tǒng)應(yīng)建立“國(guó)家宏觀調(diào)控、加強(qiáng)監(jiān)管，省級(jí)政府依法管理、落實(shí)責(zé)任，信用社自我約束、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的監(jiān)督管理體制。其中，地方政府應(yīng)監(jiān)督轄內(nèi)農(nóng)信社落實(shí)社員大會(huì)選舉制度，對(duì)轄內(nèi)高風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題機(jī)構(gòu)的處置負(fù)責(zé)，并做到不干預(yù)信用社的具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；銀保監(jiān)會(huì)則應(yīng)做好各項(xiàng)業(yè)務(wù)監(jiān)管指標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，審查高管任職資格，并對(duì)省政府的管理工作進(jìn)行評(píng)價(jià)。

　　但是，在實(shí)踐中，由省政府授權(quán)的省聯(lián)社才是農(nóng)信系統(tǒng)業(yè)務(wù)決策的主要話事人。前述大行人士表示，監(jiān)管執(zhí)行不到位的情況下，內(nèi)部缺乏制衡，是否腐敗全系于“一把手”一人之身，窩案串案自然頻發(fā)。

　　前述中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)表的文章中也指出，省聯(lián)社“一把手”和班子成員立身不正，帶頭貪腐，幾乎必然導(dǎo)致全系統(tǒng)腐敗蔓延和政治生態(tài)被嚴(yán)重破壞。

　　破局：人是關(guān)鍵

　　談及在理順權(quán)責(zé)關(guān)系后，如何確保管理體制的落實(shí)，多位受訪人士認(rèn)為，破局的關(guān)鍵是執(zhí)行，而執(zhí)行歸根結(jié)底還在于人。

　　“過(guò)去的體制下，地方農(nóng)信系統(tǒng)在用人資格審查等方面總有空子可鉆，關(guān)系戶、近親戶問(wèn)題難以避免，而一些需要大量資金的大型項(xiàng)目比如基建等，在招投標(biāo)等方面難以確保流程全部嚴(yán)格規(guī)范，腐敗也多有滋生?！庇械胤姐y行人士告訴證券時(shí)報(bào)記者。

　　同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士后張珩也認(rèn)為，基層執(zhí)行者能夠決定一家農(nóng)信行、社經(jīng)營(yíng)結(jié)果的優(yōu)劣，“有的農(nóng)信機(jī)構(gòu)怎么都改不好，最核心的問(wèn)題還是農(nóng)信社業(yè)務(wù)人員的素質(zhì)普遍不高，業(yè)務(wù)的操作風(fēng)險(xiǎn)較大。特別是信貸員在落實(shí)貸前盡職調(diào)查、貸時(shí)審查和貸后檢查等方面存在很大的漏洞。”

　　“管理層人員的能力也至關(guān)重要，農(nóng)信社高管人員的領(lǐng)導(dǎo)水平和管理能力高低，直接關(guān)系到新時(shí)期農(nóng)信社的改革與發(fā)展?！彼硎?，“希望在農(nóng)信社改制的過(guò)程中，能選拔一批勇于創(chuàng)新、善于經(jīng)營(yíng)、精通業(yè)務(wù)的金融高管來(lái)幫助農(nóng)信社發(fā)展?！?/p>

　　在實(shí)際情況中，省聯(lián)社作為轄內(nèi)農(nóng)信系統(tǒng)實(shí)質(zhì)上的統(tǒng)管機(jī)構(gòu)，當(dāng)前農(nóng)信系統(tǒng)的很多問(wèn)題出在省聯(lián)社“外行指導(dǎo)內(nèi)行”上?！笆÷?lián)社人員不懂業(yè)務(wù)，存在瞎指揮現(xiàn)象。”前述地方監(jiān)管人士表示，例如，財(cái)務(wù)歸屬省聯(lián)社管理，但有地區(qū)省聯(lián)社采購(gòu)的業(yè)務(wù)核算系統(tǒng)存在諸多問(wèn)題，“基層操作起來(lái)比較困難”。

　　值得注意的是，一些具有豐富金融業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的高管正在回歸或加入省聯(lián)社改革。例如，曾在2008年解決山西省農(nóng)信系統(tǒng)高企的不良貸款和腐敗現(xiàn)象的王亞再度回歸，擔(dān)任山西省聯(lián)社理事長(zhǎng)，為2020年山西省農(nóng)信系統(tǒng)“窩案”后遺癥“滅火”。

　　此外，今年1月，海南銀行原董事長(zhǎng)王年生出任海南省聯(lián)社理事長(zhǎng)；2月，天津銀保監(jiān)局副局長(zhǎng)徐翀調(diào)任河北省聯(lián)社理事長(zhǎng)；8月，粵科金融集團(tuán)原副總經(jīng)理麥延厚接任廣東省聯(lián)社主任職務(wù)，原主任張帆則擬升任理事長(zhǎng)，前者曾在央行任職，后者早年在建行清遠(yuǎn)分行工作。

　　“有的地區(qū)省聯(lián)社改革，領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)顯露出大破大立的氣象，這點(diǎn)就很值得鼓舞?！鼻笆鲛r(nóng)信系統(tǒng)從業(yè)人士表示，隨著金融行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和大行下沉的趨勢(shì)，縣域農(nóng)信行、社面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，人才的問(wèn)題開(kāi)始受到關(guān)注。

　　但是，農(nóng)信系統(tǒng)嚴(yán)重缺乏人才的問(wèn)題日益顯著。一方面是因?yàn)槿瞬糯罅苛魇?，一位曾?jīng)的農(nóng)信人表示，離開(kāi)的原因是“行、社內(nèi)部任人唯親，感覺(jué)升遷無(wú)望，又學(xué)不到東西”；另一方面則是基層無(wú)權(quán)招人，前述地方監(jiān)管人士告訴記者，“人事權(quán)全部歸省聯(lián)社，現(xiàn)在有不少基層行、社嚴(yán)重缺人，有的已將個(gè)別機(jī)構(gòu)做暫停營(yíng)業(yè)處理?！?/p>

　　轉(zhuǎn)自：證券時(shí)報(bào)網(wǎng)

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