證券監(jiān)管執(zhí)法升級躍進 護航注冊制行穩(wěn)致遠

　　7月初，《關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》印發(fā)，這是A股歷史上首個由中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的打擊證券違法活動的專門文件。同時，證監(jiān)會連續(xù)三場新聞發(fā)布會將嚴打證券違法違規(guī)的聲浪推向了高峰。

　　一份頂層文件、三場發(fā)布會，成了對試點注冊制改革兩周年的精彩注解。

　　兩年來，注冊制改革厚植了資本市場法治土壤。隨著注冊制改革向深水區(qū)推進，證券監(jiān)管執(zhí)法將在法治化的道路上走向新的實踐疆界，讓這場肩負資本市場深化改革重任的“試驗”擺脫最初的稚嫩，走向更廣闊的空間。

　　扎籬笆，法治供給“有閉環(huán)”

　　追根溯源，市場法治建設(shè)銜枚疾進的兩年正是注冊制從原點劃出“生長曲線”的兩年。

　　當注冊制改革把決定權(quán)交還給市場，也給出了“如何更好發(fā)揮政府作用”的命題，加速基礎(chǔ)法律制度的“更新迭代”，讓證券領(lǐng)域的立法導(dǎo)向、刑事制度的完善、司法機關(guān)的配套保障三者的目光更為聚焦和統(tǒng)一：提升證券違法犯罪成本，保護投資者權(quán)益。

　　由此，市場法治建設(shè)日臻完善。2020年3月，新證券法正式實施，除了確立證券發(fā)行注冊制度，最令市場熱議的當屬引入證券集體訴訟制度和大幅提高違法違規(guī)成本。對違法行為的行政追責力度加大：處罰標準由原來的一至五倍提高到一至十倍，最高定額罰款從原來的60萬元抬升至2000萬元；緊盯“關(guān)鍵少數(shù)”責任的“雙罰制”應(yīng)運而生，除發(fā)行人之外，欺詐發(fā)行的直接責任人、指導(dǎo)欺詐發(fā)行的控股股東、實控人，也被“圈定”為高額行政處罰的對象。

　　司法保障的步調(diào)保持高度一致，力度空前。為保障注冊制改革，2019年6月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為設(shè)立科創(chuàng)板并試點注冊制改革提供司法保障的若干意見》，這是最高法首次為資本市場基礎(chǔ)性制度改革出具專門的系統(tǒng)性、綜合性司法文件。同期，上海市高級人民法院亦出臺相關(guān)意見，提出建立健全金融審判機制、依法懲治涉科創(chuàng)板刑事犯罪等多項具體措施。一個月后，作為試點集中管轄涉科創(chuàng)板案件的專門法院，上海金融法院聚焦各項措施的可操作性，緊扣審判執(zhí)行工作推出了配套保障措施。

　　司法審判的標尺也更為統(tǒng)一。2019至2020年，最高法先后發(fā)布《全國法院民商事審判工作會議紀要》《全國法院審理債券糾紛案件座談會紀要》，對證券虛假陳述民事賠償案件審理涉及的重大性、案件移送、代表人訴訟等認定予以規(guī)定，統(tǒng)一了裁判尺度。2020年7月31日，最高法正式發(fā)布《關(guān)于證券糾紛代表人訴訟若干問題的規(guī)定》，確立了高效、透明、便捷、低成本的審理原則，解決了特別代表人訴訟中諸多實踐難題。

　　“刑事追責”在高漲的呼聲中迅速升級。2020年12月，刑法修正案(十一)正式發(fā)布。修改后的刑法大幅提高了對欺詐發(fā)行、信息披露造假、中介機構(gòu)提供虛假證明文件等三類犯罪的刑罰力度，突出強化對控股股東、實控人犯罪的刑事制裁，充分發(fā)揮“重典治亂”功能。

　　一個“行政處罰+民事賠償+刑事懲戒”的制度供給閉環(huán)正在形成。

　　筑防線，監(jiān)管執(zhí)法“零容忍”

　　注冊制改革讓制度建設(shè)快馬加鞭，證券監(jiān)管“零容忍”機制的咬合更趨緊密。監(jiān)管執(zhí)法對大案、要案、熱案加快查處，嚴格執(zhí)法，不斷突破，改變了過往“失之于寬、軟”的固有印象，為注冊制筑起法治的牢固防線。

　　2019年，證監(jiān)會對22家上市公司財務(wù)造假行為立案調(diào)查，對18起典型案件作出行政處罰，向公安機關(guān)移送財務(wù)造假涉嫌犯罪案件6起。2020年，從嚴從快從重查辦的聲勢更顯：證監(jiān)會查辦上市公司財務(wù)造假等違法行為59起，占辦理信息披露類案件的23%，向公安機關(guān)移送相關(guān)涉嫌犯罪案件21起。兩年來，獐子島、“兩康”等大案走向“清算時刻”；索菱股份、藏格控股、龍利生物等造假周期長、手段隱蔽復(fù)雜、系統(tǒng)造假突出、造假惡意強的案例案情“水落石出”；向上市公司注入“有毒資產(chǎn)”的長園集團等其他造假反面典型也被公開“以儆效尤”。

　　執(zhí)法嚴格踐行注冊制“以信息披露為核心”，緊盯圍繞信息披露違法違規(guī)，捍衛(wèi)市場誠信基礎(chǔ)。2020年，證監(jiān)會累計對57家上市公司信息披露違法違規(guī)行為立案調(diào)查，雅本化學(xué)、宜華生活、廣東榕泰、*ST天成、天目藥業(yè)、天夏智慧等在列。隨著這些“名噪一時”的代碼或者名字在監(jiān)管壓力下還原實情或揭開風(fēng)險的蓋子露出“真面目”，相關(guān)公司和責任人終須為違規(guī)披露“買單”。

　　對中介機構(gòu)的“看門人”責任追究力度也在升級。在2020年證監(jiān)會公布的20大證券稽查典型違規(guī)案例中，有4家中介機構(gòu)“上榜”。其中，有對“忽悠式”“三高”重組虛增注入資產(chǎn)推波助瀾的評估機構(gòu)，也有對重組出具誤導(dǎo)性陳述的獨立財務(wù)顧問，以及沒有充分關(guān)注上市公司重要事項的審計機構(gòu)。尤其在新證券法和刑法修正案(十一)先后落地施行的背景下，監(jiān)管執(zhí)法加大了對中介機構(gòu)提供虛假證明文件等違法行為的懲戒力度。例如，廣東正中珠江會計師事務(wù)所因在康美藥業(yè)審計業(yè)務(wù)中違反相關(guān)法律法規(guī)，被證監(jiān)會罰沒5700萬元；瑞華會計師事務(wù)所因華澤鈷鎳、千山藥機、康得新等多起審計失敗案件，屢遭證監(jiān)會行政處罰或立案調(diào)查。

　　抓苗頭，確保改革“不走樣”

　　注冊制改革的推進中，“市場化”并不意味著放任自流，證券監(jiān)管執(zhí)法既是打擊違法違規(guī)行為的利器，也是衡量市場各方行為規(guī)范的標尺。以交易所一線監(jiān)管為代表，針對突出問題和各方責任的壓實壓嚴成為自律監(jiān)管重要的“靶點”，確保市場化機制不走樣變形。

　　今年7月5日，上交所首次對IPO網(wǎng)下詢價實施現(xiàn)場檢查，并對6家機構(gòu)的報價違規(guī)行為給予監(jiān)管警示，給市場參與方敲響了“警鐘”，這在科創(chuàng)板發(fā)行承銷的監(jiān)管工作中前所未有。

　　以問題為導(dǎo)向，監(jiān)管更講反應(yīng)速度和行動力。一線監(jiān)管“管早管小，管大管重”，確保企業(yè)作為第一責任人的信息披露質(zhì)量、中介機構(gòu)“看門人”的執(zhí)業(yè)質(zhì)量、責任意識能夠落地。

　　對上市公司的信息披露第一責任，重在“抓早抓小做規(guī)矩”。在科創(chuàng)板落實以信息披露為核心，鼓勵公司自愿披露、提高信息披露有效性的同時，自律監(jiān)管也同時對違規(guī)“苗頭”保持警惕，將不法之念阻斷在“萌芽”中。蹭熱點、信息披露打擦邊球、最新的調(diào)研“大嘴巴”造成股價異動等行為，均被納入監(jiān)管燈光之下，監(jiān)管切實扛起防止亂象在科創(chuàng)板重演的任務(wù)。

　　對于明確“踩線”者，抓少處惡抓典型。2020年和2021年上半年，上交所發(fā)出公開譴責61份，作出公開認定50人，同比明顯增長。其中，包括嚴重違反企業(yè)會計準則，被出具A股近20年來首單否定意見且拒不按照監(jiān)管要求進行糾正的*ST富控；因財務(wù)造假造成上市公司30億元損失的康尼機電重組收購標的方……這些“始作俑者”都遭到上交所公開譴責，同時也被開具“傷筋動骨”的罰單或被追究刑責。

　　科創(chuàng)板審核權(quán)限下放，拉近了一線監(jiān)管與中介機構(gòu)的距離，也意味著一線監(jiān)管有的放矢，加大了事中事后監(jiān)管力度。自2019年3月科創(chuàng)板開板以來，截至2020年末，上交所對中介機構(gòu)共出具監(jiān)管工作函73份，談話提醒20次。

　　求突破，合力推動“跑起來”

　　隨著注冊制改革不斷推進，對注冊制的法治保障也將步入深水區(qū)。以《關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》發(fā)布為始，資本市場的“零容忍”將加入更多合力、打通更多關(guān)鍵節(jié)點、創(chuàng)造更多現(xiàn)實上的突破，將證券違法犯罪行為責任追究落地。

　　變化已經(jīng)逐步到來，行政、民事、刑事追責的結(jié)合更趨緊密。

　　對證券違法犯罪行為的刑事責任追究力度大為改觀。2021年3月1日起施行的刑法修正案(十一)強化了對“關(guān)鍵少數(shù)”作為違法違規(guī)主體的責任追究。僅從2020年上市公司公告就能感知到刑事訴訟“司法齒輪”轉(zhuǎn)動帶來的威力。據(jù)廣東信達律師事務(wù)所不完全統(tǒng)計，2020年A股市場共有約30家上市公司(前任或現(xiàn)任)董事長、高管等涉及刑事案件，他們或被檢察院起訴，或被公安立案調(diào)查，或已經(jīng)被作出了刑事司法裁判。其中，由行政向刑事轉(zhuǎn)化的案例更具典型：“兩康”案均在被證監(jiān)會行政處罰后移送公安機關(guān)；原*ST毅達收到證監(jiān)會罰單后，有4名董事、高管、員工被上海第三中級人民法院以違規(guī)披露重要信息罪判刑；嘉化能源實控人因涉嫌操縱證券市場被行政立案調(diào)查后，被公安機關(guān)刑事立案偵查；*ST銀河實控人潘琪因信息披露違規(guī)，被廣西證監(jiān)局給予行政處罰，后被公安機關(guān)刑事立案偵查。

　　作為維護資本秩序的重要力量，民事司法審判加速推動法條向判決的轉(zhuǎn)化。不久前的7月27日，ST康美證券虛假陳述集體訴訟案在廣州市中級人民法院開庭審理。這是國內(nèi)資本市場首例“證券糾紛特別代表人訴訟”，市場用“A股首例集體訴訟”昭示了此案的突破性意義。

　　與此同時，一批針對中介機構(gòu)責任的突破性判決漸次“落槌”。2021年，五洋債欺詐發(fā)行案件、ST中安公告涉證券虛假陳述案、華澤鈷鎳證券虛假陳述案相繼對中介機構(gòu)所承擔的連帶賠償責任作出了判決。雖然“過錯與責任相匹配”并無通用尺度，導(dǎo)致不同的判例呈現(xiàn)出不同的判決結(jié)果，但這些案例的意義正在于此：證券執(zhí)法、司法還需要用更多個“第一”填補空白，更多案例磨出共識、捋順法理，讓法條在現(xiàn)實中運轉(zhuǎn)。

　　開弓沒有回頭箭?！半S著注冊制深入推進，證券監(jiān)管執(zhí)法與立法司法、宏觀管理、市場監(jiān)管更緊密配合，實現(xiàn)更多突破，市場的風(fēng)氣將有更大變化?！庇袑I(yè)人士這樣說。

　　可以預(yù)見，以證券監(jiān)管執(zhí)法為中心，將繼續(xù)引領(lǐng)市場法治化向更高層次出發(fā)：完成制度從“建起來”向“跑起來”的轉(zhuǎn)變，推動更多條文成為現(xiàn)實，為注冊制行穩(wěn)致遠護航。

　　轉(zhuǎn)自：上海證券報

　　【版權(quán)及免責聲明】凡本網(wǎng)所屬版權(quán)作品，轉(zhuǎn)載時須獲得授權(quán)并注明來源“中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關(guān)法律責任的權(quán)力。凡轉(zhuǎn)載文章及企業(yè)宣傳資訊，僅代表作者個人觀點，不代表本網(wǎng)觀點和立場。版權(quán)事宜請聯(lián)系：010-65363056。

延伸閱讀