旅游PPP項目向高質(zhì)量發(fā)展

　　4月底，財政部印發(fā)的《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（以下簡稱《通知》）指出，近期核查發(fā)現(xiàn)部分PPP示范項目存在進展緩慢、執(zhí)行走樣等問題，后期將對核查存在問題的173個示范項目分類進行處置。

　　據(jù)悉，核查存在問題的173個PPP示范項目中，文旅項目有12個。正確認識PPP模式，確定適合的參與主體及優(yōu)化頂層設(shè)計，保證PPP項目的健康、可持續(xù)發(fā)展，成為迫在眉睫的問題。

　　關(guān)鍵：防范風險應(yīng)先找準問題

　　“此次清理PPP項目，是財政部防范化解金融風險的一個具體舉措。自我國實施PPP以來還沒有進行過一次系統(tǒng)性的規(guī)范。”吉林省財政科學研究所所長張依群曾在接受采訪時提到，PPP的發(fā)展為穩(wěn)增長、促改革、惠民生發(fā)揮了積極作用。在規(guī)模不斷擴大的同時，走樣、變形的情況時有發(fā)生，一些問題值得高度警惕。

　　對于旅游PPP項目遭遇的落地難、運營不規(guī)范等現(xiàn)狀，有專家表示，由于旅游PPP項目具有持續(xù)運營和持續(xù)回報的特性，并不是所有的項目都適合PPP模式，對于政府和社會資本方來說，認清這一點至關(guān)重要，因此在最初選擇項目上需要認真篩選。

　　“旅游PPP項目較一般項目更為復(fù)雜，周期較長，土地審批難度大，極有可能出現(xiàn)民營資本對項目的過度開發(fā)。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副教授魏翔表示，旅游PPP項目的落地實施可以拉動周邊地產(chǎn)和商業(yè)的價值，而這部分溢出收益通常會被地方政府以就業(yè)、稅收的形式回收，證券公司、投資人都分享不到。因此，旅游PPP項目，政府財政兜底時的浮動比率是應(yīng)該上調(diào)還是應(yīng)該下調(diào)？政府應(yīng)該承擔風險還是把風險讓渡給民營企業(yè)？都需要多方位考量。

　　實際上，PPP在國內(nèi)還是相對新鮮的事物。PPP作為一種新興的商業(yè)模式，通過政府與企業(yè)合作進行旅游開發(fā)，充分發(fā)揮投資運營企業(yè)的智力和專業(yè)優(yōu)勢，理順旅游開發(fā)管理體制，形成社會資本投資旅游開發(fā)的新契機。

　　專家表示，從資金使用角度而言，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，國家財政資金是主力軍，引入社會資本進入這個領(lǐng)域，一是為了對財政資金不足予以補充，二是為了通過一種市場化的機制，可以使得基本公共服務(wù)領(lǐng)域的公共項目更有市場活力，提質(zhì)增效，為群眾提供更多更好的公共服務(wù)。同時，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域以外的其他公共服務(wù)領(lǐng)域，推進PPP模式可以更好地讓人民群眾對公共服務(wù)和幸福生活享有獲得感，比如養(yǎng)老、旅游領(lǐng)域等。

　　“PPP是政府和社會資本的合租模式，對于政府來說需要項目具有一定的社會公益性，而企業(yè)的最終目的是為了盈利，單純追求公益性質(zhì)或者完全商業(yè)化運作模式的項目都不適合PPP，尋找到既有公共性質(zhì)又能夠商業(yè)化運作的項目，是決定政府和企業(yè)的合作項目能否順利進行的首要前提條件。”北京第二外國語學院教授李偉說。

　　也有專家提出，當前的PPP首要的工作是找準問題，PPP項目亂在什么地方，哪些是實施中的管理問題或操作問題？當PPP項目出現(xiàn)問題時，應(yīng)有問題反饋機制與應(yīng)對機制，這就要求地方政府運作PPP項目時，應(yīng)建立項目跟蹤機制、監(jiān)督機制與止損機制，盡快制定游戲規(guī)則，從而防止系統(tǒng)性風險的發(fā)生。

　　未來：規(guī)范發(fā)展要明確職責

　　PPP的關(guān)鍵是規(guī)范，通過工作機制去規(guī)避以往PPP模式帶來的風險是一條可選之路。這無疑牽涉到PPP的兩大主體：政府和企業(yè)。在PPP規(guī)范發(fā)展之路上，政府和企業(yè)如何打配合戰(zhàn)？各自又應(yīng)該扮演什么樣的角色？應(yīng)該如何確定PPP項目主體的參與資格以及職責內(nèi)容？

　　《通知》明確指出，國有企業(yè)或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目，地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方。

　　與此同時，4月底文化和旅游部、財政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》中也明確了政府和社會資本各自應(yīng)該扮演的角色?！兑庖姟吩?ldquo;嚴格執(zhí)行財政PPP工作制度”方面明確提出，保障政府知情權(quán)，政府可以參股項目公司；保障項目公司的經(jīng)營獨立性和風險隔離功能，政府不得干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營決策，不得違規(guī)兜底項目建設(shè)運營風險。

　　“以往不僅僅是旅游，很多行業(yè)的PPP在實施過程中都存在因為項目選擇不到位導致難以持續(xù)盈利的問題，所以政府不要去兜底，規(guī)避以往的風險。”中國旅游研究院產(chǎn)業(yè)所副研究員吳麗云直言。

　　“對政府來說，要正確認識自己的角色。”中國政法大學研究生院院長李曙光表示，政府在PPP模式中的角色要一分為三：公共服務(wù)的設(shè)計者、提供者與監(jiān)督者。因此，要將政府規(guī)則政策制定者的角色、監(jiān)督者的角色與公共服務(wù)運營者的角色區(qū)分開來，在此基礎(chǔ)之上，政府要獨立出一個運營PPP項目的市場責任主體，與政府的公共管理和監(jiān)管職能相互獨立。從而根據(jù)其各自的職責承擔相應(yīng)的法律責任。既然政府是PPP項目的發(fā)包方，政府自身及其運行平臺當然不能又作為社會資本方，這是最基本的常識。

　　國家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜?、國浩律師事?wù)所合伙人王衛(wèi)東認為，不是所有的社會資本方都適合去做投資人。當前，我國PPP項目中大量投資人是施工企業(yè)，但施工企業(yè)是否能成為合適的投資人，不能簡單地去回答是或否。“我們首先要知道的是在PPP項目中，需要解決風險管理問題，包括投資風險、施工風險、運營風險、人力資源等?，F(xiàn)實中，那些追求資金長期穩(wěn)定回報的金融機構(gòu)，如保險基金和專業(yè)投資機構(gòu)這樣的匹配，對PPP可能是最合適的。”

　　對于PPP的規(guī)范發(fā)展，財政部金融司司長、PPP工作領(lǐng)導小組辦公室主任王毅表示，要從單純關(guān)注項目落地數(shù)量，向關(guān)注項目規(guī)范性轉(zhuǎn)變；從重視增量項目，向更加重視存量項目轉(zhuǎn)變；從關(guān)注短期效益，向關(guān)注中長期效益轉(zhuǎn)變。

　　現(xiàn)狀：12個文旅項目被處置

　　財政部4月28日發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至3月末，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫累計項目總數(shù)7420個、投資額11.5萬億元，其中，累計清退管理庫項目1160個，累計清減投資額1.2萬億元。

　　據(jù)悉，此次對核查存在問題的PPP示范項目進行分類處置，其中，30個退庫項目總投資額約為300.2億元，54個調(diào)出示范項目總投資額約為1584.8億元，89個限期整改項目總投資額約為4817.9億元。

　　根據(jù)財政部給出的三個清單，記者整理出被撤銷或責令限期整改的12個文化和旅游PPP示范項目，以及一級行業(yè)非文旅但與文旅相關(guān)的項目。

　　其中調(diào)出示范項目名單并清退出全國PPP綜合信息平臺項目庫的項目30個，涉及文化、旅游項目的有2個；此外，一級行業(yè)雖非文旅，但是與文旅相關(guān)的項目還有內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市立體交通綜合樞紐及綜合旅游公路PPP項目、喀什5A級旅游景區(qū)立體停車庫建設(shè)項目。

　　調(diào)出示范項目名單，保留在項目庫，繼續(xù)采用PPP模式實施的項目54個，涉及文化、旅游項目的有6個，涉及總投資75億元；此外，一級行業(yè)雖非文旅，但是與文旅相關(guān)的項目還有長白山旅游軌道交通PPP項目、湖南省懷化市麻陽苗族自治縣長壽谷養(yǎng)老養(yǎng)生文化旅游項目等。

　　運作模式不規(guī)范、采購程序不嚴謹、簽約主體存在瑕疵，限期6月底前完成整改的項目89個，涉及文化、旅游項目的有4個，涉及總投資額158億元；此外，一級行業(yè)雖非文旅，但是與文旅相關(guān)的項目還有黑龍江省齊齊哈爾市沿江景觀帶（濱江大道）PPP項目、黑龍江省撫遠市黑瞎子島配套功能區(qū)東極小鎮(zhèn)PPP項目等。

　　根據(jù)財政部公布的信息，被處置的文旅項目多是因項目尚未落地以及存在運作不規(guī)范等問題。如被調(diào)出示范項目名單，但仍保留在項目庫中的江西余江縣雕刻創(chuàng)意文化小鎮(zhèn)，該項目總投資約11億元。根據(jù)公開資料顯示，余江縣雕刻創(chuàng)意文化小鎮(zhèn)為2016年江西省第三批PPP項目中的一個，由余江縣政府和北京光合文創(chuàng)集團共同打造，占地1770余畝，集文化旅游、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、休閑度假、當?shù)厝司訛橐惑w，志在形成國際影響力的特色匠人文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)項目，但根據(jù)財政部公布的名單，該項目至今尚未實現(xiàn)落地。又如，總投資在85億元的河南省洛陽古城保護與整治PPP項目則因運作不規(guī)范、未按規(guī)定開展財政承受能力論證而被要求限期整改，否則將會有被調(diào)出示范項目名單或清退出項目庫的風險。

　　對于被處置的項目，財政部表示，地方各級財政部門要會同有關(guān)部門妥善做好退庫項目后續(xù)處置工作，對于尚未啟動采購程序的項目，調(diào)整完善后擬再次采用PPP模式實施的，應(yīng)當充分做好前期論證，按規(guī)定辦理入庫手續(xù)；無法繼續(xù)采用PPP模式實施的，應(yīng)當終止實施或采取其他合規(guī)方式繼續(xù)推進。對于已進入采購程序或已落地實施的項目，應(yīng)當針對核查發(fā)現(xiàn)的問題進行整改，做到合法合規(guī)；終止實施的，應(yīng)當依據(jù)法律法規(guī)和合同約定，通過友好協(xié)商或法律救濟途徑妥善解決，切實維護各方合法權(quán)益。

　　相信作為提供公共服務(wù)的一種新機制，PPP在規(guī)范運作后，未來仍將得到大力推廣。（記者 邢麗濤）

　　轉(zhuǎn)自：中國旅游報

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