守護(hù)長(zhǎng)城，以法律的名義

　　近日，最高人民檢察院發(fā)布10起文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟典型案例，明確將文物和文化遺產(chǎn)領(lǐng)域作為檢察公益訴訟新領(lǐng)域的重點(diǎn)予以部署推進(jìn)，為各地檢察機(jī)關(guān)積極用好現(xiàn)有政策和法律依據(jù)、加大保護(hù)力度提供指引。其中一例是陜西省榆林市府谷縣人民檢察院督促保護(hù)明長(zhǎng)城鎮(zhèn)羌堡行政公益訴訟案。2019年6月，府谷縣人民檢察院在官方微信公眾號(hào)平臺(tái)收到群眾舉報(bào)線索和照片，稱“鎮(zhèn)羌堡遭到破壞”。至2020年5月，府谷縣人民檢察院與縣文化和旅游文物廣電局聯(lián)合開(kāi)展“長(zhǎng)城文化遺產(chǎn)”保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)，發(fā)出檢察建議14件。本案中，政府組織相關(guān)單位進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)施工過(guò)程中，未依法對(duì)長(zhǎng)城遺址采取必要的保護(hù)措施，導(dǎo)致文物受損。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟職能督促地方政府嚴(yán)格履行文物保護(hù)主體責(zé)任，促進(jìn)城市建設(shè)和文物保護(hù)利用協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　最高檢有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要將文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域作為公益訴訟重點(diǎn)領(lǐng)域持續(xù)推進(jìn)，加強(qiáng)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作，針對(duì)該領(lǐng)域的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題強(qiáng)化案件辦理，注重辦案實(shí)效，推動(dòng)法律完善，加強(qiáng)案例宣傳，營(yíng)造全社會(huì)共同參與文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)的良好氛圍。

　　▲ 陜西省府谷縣明長(zhǎng)城鎮(zhèn)羌堡段獲公益保護(hù)前（左）與保護(hù)后（右）

　　1　2019年4月——明長(zhǎng)城鎮(zhèn)羌堡遭到破壞

　　鎮(zhèn)羌堡位于陜西省府谷縣新民鎮(zhèn)新民村，為省級(jí)文物保護(hù)單位，始建于明成化二年（1466年），是府谷長(zhǎng)城線上最南端的一個(gè)軍事戰(zhàn)略防御重鎮(zhèn)。

　　2019年4月，府谷縣新民鎮(zhèn)政府未經(jīng)文物管理部門(mén)審批，經(jīng)招標(biāo)投標(biāo)，由榆林市匯泉盛建設(shè)公司在鎮(zhèn)羌堡內(nèi)進(jìn)行5段步行道路混凝土基礎(chǔ)和4條防洪排污管網(wǎng)鋪設(shè)的施工建設(shè)。該路基和防洪排污管線建設(shè)同時(shí)穿過(guò)了鎮(zhèn)羌堡的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶。因施工單位未對(duì)鎮(zhèn)羌堡鼓樓周圍采取圍擋措施，致使鼓樓墻體被水泥泥漿污染，墻角部分磚塊脫落，城墻下堆積了大量的建筑垃圾。

　　按照當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃，鎮(zhèn)羌古堡將來(lái)要申報(bào)國(guó)家AAA級(jí)景區(qū)，打造旅游點(diǎn)。為推進(jìn)建設(shè)，新民鎮(zhèn)政府投資480萬(wàn)元進(jìn)行新民古城排水排污工程?！段奈锉Ｗo(hù)法》第十七條規(guī)定，文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)不得進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)。因特殊情況需要在文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的，必須保證文物保護(hù)單位的安全，并經(jīng)核定公布該文物保護(hù)單位的人民政府批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前應(yīng)當(dāng)征得上一級(jí)人民政府文物行政部門(mén)同意。按照要求，該工程應(yīng)當(dāng)經(jīng)陜西省文物局批準(zhǔn)。實(shí)際上，府谷縣文物部門(mén)并未上報(bào)。

　　2　2019年6月至2020年5月——調(diào)查和督促履職

　　2019年6月，府谷縣人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱府谷縣院）在官方微信公眾號(hào)平臺(tái)收到群眾舉報(bào)線索和照片，稱“鎮(zhèn)羌堡遭到破壞”。該院經(jīng)實(shí)地勘查，無(wú)人機(jī)航拍取證，調(diào)取文物檔案，以及詢問(wèn)鎮(zhèn)羌堡內(nèi)居民、施工工人、新民鎮(zhèn)政府工作人員后查明了公益受損事實(shí)。2019年7月4日，府谷縣院依法分別向新民鎮(zhèn)政府、縣文化和旅游文物廣電局發(fā)出訴前檢察建議，建議對(duì)在明長(zhǎng)城鎮(zhèn)羌堡保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶內(nèi)施工建設(shè)的違法行為依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，保護(hù)文物安全。

　　收到檢察建議后，新民鎮(zhèn)政府立即停止施工，撤出所有施工機(jī)具，清理施工現(xiàn)場(chǎng)建筑垃圾，對(duì)文物本體采取圍擋保護(hù)措施，成立了鎮(zhèn)文物安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)轄區(qū)內(nèi)文物進(jìn)行了安全隱患排查整治。府谷縣文旅局發(fā)出了責(zé)令整改通知書(shū)，對(duì)停工后路面留下的檢查井口、排污口和管涵（即埋在地下的排污、排洪、自來(lái)水管道）采取了臨時(shí)防護(hù)措施；委托文物勘探工作隊(duì)等部門(mén)編制了《文物保護(hù)方案》《文物影響評(píng)估》等，邀請(qǐng)專家評(píng)審論證，現(xiàn)已按照陜西省文物局批準(zhǔn)方案完成整改。同時(shí)，府谷縣文旅局對(duì)全縣文物和長(zhǎng)城遺址點(diǎn)段進(jìn)行排查摸底，梳理出隱患點(diǎn)段16處；與新民鎮(zhèn)政府一起對(duì)鎮(zhèn)羌堡城墻附近、堡內(nèi)生活垃圾和建筑垃圾進(jìn)行了清理。

　　為進(jìn)一步加強(qiáng)長(zhǎng)城及其附屬設(shè)施的保護(hù)和管理，府谷縣政府于2019年6月26日召開(kāi)專門(mén)會(huì)議，決定建立由縣文旅局包片、文管辦包鎮(zhèn)、長(zhǎng)城保護(hù)工作站包線、群眾文保員包點(diǎn)、鎮(zhèn)政府包轄區(qū)的網(wǎng)格化文物安全和長(zhǎng)城保護(hù)管理體系。確立了長(zhǎng)城保護(hù)政府主導(dǎo)和屬地管理、文物行政部門(mén)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任、基層文管所等長(zhǎng)城點(diǎn)段實(shí)際管理者承擔(dān)直接責(zé)任的常態(tài)化文保管理機(jī)制。同時(shí)建立長(zhǎng)城巡查保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，一方面加大文物巡查保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入，加強(qiáng)長(zhǎng)城巡查保護(hù)工作；另一方面加強(qiáng)文物保護(hù)執(zhí)法力度，與基層派出所一起在重要節(jié)點(diǎn)處設(shè)立文物保護(hù)警務(wù)室。

　　2019年10月，府谷縣院對(duì)案件開(kāi)展跟進(jìn)監(jiān)督，確認(rèn)鎮(zhèn)羌堡鼓樓和鎮(zhèn)羌堡城墻墻體被污染的部分已恢復(fù)原貌，堡內(nèi)建筑垃圾和生活垃圾已清理干凈。2020年5月，府谷縣院與縣文旅局聯(lián)合開(kāi)展“長(zhǎng)城文化遺產(chǎn)”保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)，就轄區(qū)內(nèi)長(zhǎng)城遺址保護(hù)范圍或建設(shè)控制地帶內(nèi)存在的垃圾堆放、違建房屋、電力和移動(dòng)等部門(mén)在長(zhǎng)城紅線內(nèi)設(shè)立的信號(hào)塔、煤礦采空導(dǎo)致長(zhǎng)城塌陷、鋪設(shè)開(kāi)挖高位水池排水管道、未設(shè)立保護(hù)標(biāo)志和界碑等問(wèn)題共發(fā)出檢察建議14件，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)安裝長(zhǎng)城保護(hù)標(biāo)志石碑45塊、保護(hù)說(shuō)明牌80塊、石質(zhì)界樁120根，拆除長(zhǎng)城紅線內(nèi)違建房屋5間，廁所1處，對(duì)需要搶險(xiǎn)加固維修的鎮(zhèn)羌堡、守口墩烽火臺(tái)立項(xiàng)申報(bào)，對(duì)因煤礦采空影響長(zhǎng)城遺址安全的2個(gè)煤礦采取地面監(jiān)測(cè)、留設(shè)保安煤柱等方式監(jiān)測(cè)，以保護(hù)長(zhǎng)城遺址安全。

　　典型案例意義與價(jià)值

　　孫英民（中國(guó)古跡遺址保護(hù)協(xié)會(huì)文化遺產(chǎn)管理研究專委會(huì)副主任，河南省文物考古學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、研究員）：

　　長(zhǎng)城國(guó)家文化公園作為首批國(guó)家文化公園建設(shè)項(xiàng)目，在黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)部署下，日前進(jìn)入全面推進(jìn)階段。在黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)方案》中明確提出“保護(hù)優(yōu)先”，并要求修訂制定相關(guān)法律法規(guī)，推動(dòng)保護(hù)傳承利用等工作入法入規(guī)，用法律的武器助推文化遺產(chǎn)的全社會(huì)保護(hù)。

　　近期發(fā)生在陜西榆林市府谷縣明長(zhǎng)城鎮(zhèn)羌堡的長(zhǎng)城遺存保護(hù)案例，即是一起用法律保護(hù)長(zhǎng)城的典型案例，具有很強(qiáng)的社會(huì)意義。由于社會(huì)上對(duì)長(zhǎng)城體系、長(zhǎng)城內(nèi)涵以及保護(hù)法規(guī)的認(rèn)識(shí)缺失，由生產(chǎn)、生活帶來(lái)的長(zhǎng)城破壞事件時(shí)有發(fā)生。破解長(zhǎng)城保護(hù)這一難題，需要社會(huì)各界共同努力。一是要進(jìn)一步加大對(duì)長(zhǎng)城遺存和價(jià)值的社會(huì)宣傳，對(duì)長(zhǎng)城所在區(qū)域遺存（包括墻體、關(guān)隘、敵臺(tái)、烽燧、城堡等）的社會(huì)告知，增強(qiáng)所在地居民的文化自豪感和價(jià)值認(rèn)同感。二是明確責(zé)任主體，所在地政府和主管部門(mén)要勇于責(zé)任擔(dān)當(dāng)。三是健全管理機(jī)構(gòu)，重要的區(qū)、段、點(diǎn)設(shè)專門(mén)機(jī)構(gòu)和人員管理。四是把保護(hù)工作融入社會(huì)發(fā)展，把保護(hù)成果惠及社會(huì)、惠及民生，長(zhǎng)城周邊的人民群眾作為利益相關(guān)者，保護(hù)長(zhǎng)城的項(xiàng)目設(shè)計(jì)要充分考慮所在地人民群眾的獲得感。五是進(jìn)一步加大法規(guī)建設(shè)，有針對(duì)性地制定所在地的長(zhǎng)城管理規(guī)定，使長(zhǎng)城保護(hù)成為社會(huì)的共同責(zé)任。府谷縣明長(zhǎng)城鎮(zhèn)羌堡由群眾反映、檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟到政府積極責(zé)任擔(dān)當(dāng)，使一處瀕臨嚴(yán)重受損的長(zhǎng)城遺存得到了有效保護(hù)，是一次很好的法律實(shí)踐。

　　陜西榆林府谷縣鎮(zhèn)羌堡長(zhǎng)城保護(hù)案例進(jìn)一步彰顯了長(zhǎng)城國(guó)家文化公園建設(shè)中法規(guī)建設(shè)的重要性，府谷縣以公益訴訟助推長(zhǎng)城文物保護(hù)的成功案例，是一次踐行依法保護(hù)文物、保護(hù)長(zhǎng)城的有益嘗試。

　　劉文艷（中國(guó)文化遺產(chǎn)研究院副研究員）：

　　長(zhǎng)城具有分布廣、賦存環(huán)境復(fù)雜等特殊的遺產(chǎn)特性，依靠目前有限的文物保護(hù)力量威懾和處理長(zhǎng)城違法破壞事件，既不現(xiàn)實(shí)也必將面臨執(zhí)行乏力的困境。長(zhǎng)城公益訴訟的重要意義在于用司法手段保障長(zhǎng)城這種特殊的公共資源所代表的特殊公共利益，通過(guò)司法手段對(duì)損害公共利益的行為產(chǎn)生威懾作用，加強(qiáng)對(duì)行政行為的監(jiān)督，加強(qiáng)長(zhǎng)城保護(hù)力度，維護(hù)國(guó)家、民族和社會(huì)公共利益。陜西鎮(zhèn)羌堡公益訴訟案例，充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體，對(duì)長(zhǎng)城破壞的處理力度之強(qiáng)、效率之高。公益訴訟有必要作為保護(hù)長(zhǎng)城等文化遺產(chǎn)的新路徑，這也是我們探索提升社會(huì)治理水平的新方法，必將在長(zhǎng)城遺產(chǎn)保護(hù)管理中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

　　2019年7月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)會(huì)議，審議通過(guò)《長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)方案》。國(guó)家文化公園是國(guó)家推進(jìn)實(shí)施的重大文化工程，通過(guò)整合具有突出意義、重要影響、重大主題的文物和文化資源，實(shí)施公園化管理運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)傳承利用、文化教育、公共服務(wù)、旅游觀光、休閑娛樂(lè)、科學(xué)研究功能，形成具有特定開(kāi)放空間的公共文化載體，集中打造中華文化重要標(biāo)志?！斗桨浮分赋?，國(guó)家文化公園的建設(shè)應(yīng)首先遵循“保護(hù)優(yōu)先，強(qiáng)化傳承”的原則。長(zhǎng)城國(guó)家文化公園啟動(dòng)以來(lái)，各地積極編制建設(shè)方案、建立重大項(xiàng)目庫(kù)。與此同時(shí)，我們也應(yīng)尤其注意，場(chǎng)館建設(shè)、文旅融合項(xiàng)目實(shí)施中應(yīng)嚴(yán)格管控保護(hù)的底線，避免對(duì)長(zhǎng)城本體和歷史風(fēng)貌造成負(fù)面影響。此時(shí)，更應(yīng)發(fā)揮文物公益訴訟的作用，通過(guò)訴前建議提醒、督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)積極履職，并加強(qiáng)司法、住建、文旅、文物保護(hù)等行政職能部門(mén)之間的溝通與協(xié)作，為長(zhǎng)城國(guó)家文化公園建設(shè)保駕護(hù)航。（程佳）

　　2021年1月25日《中國(guó)文化報(bào)》第8版刊發(fā)特別報(bào)道

　　《守護(hù)長(zhǎng)城，以法律的名義》

　　轉(zhuǎn)自：文旅中國(guó)

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