在電力體制（市場）改革中建立成本收益分析制度

　　總結(jié)2002年以來我國電力體制（市場）改革走過的路程和取得的成績，有些人會有這樣的感觸：一直在努力，卻沒有直接和顯著的成就。為什么出現(xiàn)這種結(jié)果？我認(rèn)為與我國電力體制（市場）改革的方法欠科學(xué)有關(guān)。我們強(qiáng)調(diào)體制改革和市場建設(shè)本身，卻沒有清醒地認(rèn)識到這些只是手段、工具和路徑，改革的目標(biāo)和任務(wù)是提高資源配置效率，沒有確立一套科學(xué)的方法建構(gòu)手段與目標(biāo)之間的邏輯關(guān)系，結(jié)果在一定程度上造成了為“改革”而“改革”的現(xiàn)象。成本收益分析（Cost-BenefitAnalysis，簡稱CBA）是一種將項(xiàng)目成本和收益進(jìn)行量化并以貨幣價(jià)值的形式進(jìn)行衡量，從而對項(xiàng)目成本和收益進(jìn)行比較，為政策制定者選擇最優(yōu)方案提供決策信息的經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法，在國外公共政策分析包括電力體制改革中普遍采用。當(dāng)前我國電力體制改革應(yīng)該積極建立成本收益分析制度，在對現(xiàn)有體制（市場）改革方案和相關(guān)政策進(jìn)行評價(jià)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理清思路，系統(tǒng)開展深化改革和配套改革。

　　一、為什么要建立成本收益分析制度

　　1.電力體制（市場）改革應(yīng)獲取更大凈利益

　　電力體制（市場）改革應(yīng)以提高電力企業(yè)生產(chǎn)效率和社會福利為目標(biāo)，手段主要是體制改革與市場機(jī)制改革，成本收益分析有利于明確和強(qiáng)化電力體制（市場）改革的目標(biāo)與手段之間的關(guān)系。國外電力體制（市場）改革都有清晰的目標(biāo)，雖然不完全是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，但是，目標(biāo)都非常具體和有針對性，這也為國外電力體制（市場）改革開展成本收益分析奠定了基礎(chǔ)。比如英國電力改革分三個(gè)階段，每個(gè)階段都有清晰的目標(biāo)，第一階段的目標(biāo)是徹底解決政府直接經(jīng)營電力的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)并開始建立競爭性市場，具體措施是結(jié)構(gòu)重組、私有化和電力庫。改革的成本收益分析容易完成和理解。2002年電改“5號文”文件除提出了改革的總體目標(biāo)外，還提出了具體任務(wù)：“實(shí)施廠網(wǎng)分開，重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)；實(shí)行競價(jià)上網(wǎng)，建立電力市場運(yùn)行規(guī)則和政府監(jiān)管體系，初步建立競爭、開放的區(qū)域電力市場，實(shí)行新的電價(jià)機(jī)制；制定發(fā)電排放的環(huán)保折價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成激勵(lì)清潔電源發(fā)展的新機(jī)制；開展發(fā)電企業(yè)向大用戶直接供電的試點(diǎn)工作，改變電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家購買電力的格局；繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村電力管理體制的改革?！逼渲凶钪匾膮^(qū)域電力市場建設(shè)任務(wù)試點(diǎn)暫停后至今，沒有經(jīng)過成本收益分析。

　　2.目前我國電力體制（市場）改革中相對忽視成本和收益分析

　　目前我國電力體制（市場）改革存在由于成本收益不夠明確，手段目標(biāo)邏輯關(guān)系不清晰影響深化改革和配套改革的問題。比如增量配電改革，不同主體經(jīng)營究竟會產(chǎn)生哪些成本和收益？新投資主體經(jīng)營的凈收益是否大于現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營的凈收益？應(yīng)用成本收益分析可以得出有關(guān)結(jié)論，為增量配電改革提供充分的決策建議。

　　二、成本收益分析方法及其應(yīng)用

　　1.成本收益分析的主要內(nèi)容

　　成本收益分析是通過全面比較一個(gè)公共項(xiàng)目或一項(xiàng)公共政策的全部成本和收益，在判斷凈收益大小或“收益／成本率”及社會公共福利的基礎(chǔ)上評估項(xiàng)目或政策實(shí)施價(jià)值的經(jīng)濟(jì)決策方法。成本收益分析廣泛運(yùn)用于政府公共決策和管理中，以使公共項(xiàng)目投資實(shí)現(xiàn)最大效益，提升全社會的公共福利。

　　成本收益分析方法有三個(gè)特點(diǎn)：第一，研究視角上強(qiáng)調(diào)政府視角，突出公共福利最大化目標(biāo)，而不是個(gè)體效用最大化和（或）企業(yè)利潤最大化目標(biāo)。第二，研究對象上往往涉及非市場價(jià)值問題。比如用戶自主選擇售電主體所產(chǎn)生的“客戶至上”的主觀價(jià)值計(jì)量問題。第三，計(jì)量單位上為了核算凈收益，一般要求使用統(tǒng)一的貨幣計(jì)量單位，這給有些成本和收益的計(jì)量帶來了困難。

　　成本收益分析方法本身也存在局限和不足。第一，難以考慮間接或二級市場影響。成本收益分析一般只計(jì)算直接的成本與收益，而因素之間相互影響是綜合的，有直接的，也有間接的，有單向的，也有雙向的。第二，難以量化不確定性因素的影響。有些因素充滿不確定性，其成本或收益依賴太多的情景，實(shí)際定量計(jì)算中只能以簡化或者典型情景作為計(jì)算依據(jù)。第三，忽略了分配效應(yīng)和公平性。成本收益分析只關(guān)注財(cái)政資金的使用效率，不考慮財(cái)政支出產(chǎn)生的分配效應(yīng)或公平性，可能會導(dǎo)致對公共項(xiàng)目或政策的成本與收益的低估或高估，這是成本收益分析方法受到批評的主要原因之一。

　　2.新西蘭電力局運(yùn)用成本收益分析評估輸電定價(jià)方法的案例分析

　　新西蘭電力局（NewZealandElectricityAuthority）從2009年開始對輸電定價(jià)方法(TransmissionPricingMethodology，簡稱TPM)進(jìn)行全方位審查，發(fā)現(xiàn)該方法會導(dǎo)致電網(wǎng)投資和用戶消費(fèi)低效，不具有可持續(xù)性。2019年6月提出一項(xiàng)新的輸電定價(jià)方法，取消了原來輸電收費(fèi)體系中的地區(qū)同時(shí)高峰（regionalcoincidentpeakdemand）收費(fèi)和高壓直流（highvoltagedirectcurrent)收費(fèi)，同時(shí)補(bǔ)充基于收益的收費(fèi)和剩余收費(fèi)兩種新的收費(fèi)形式。新的TPM是否能夠真正解決當(dāng)前電力市場運(yùn)行低效問題，新西蘭電力局在新政策正式發(fā)布實(shí)施前，對新的TPM運(yùn)用CBA進(jìn)行了評估。

　　新西蘭電力局針對新TPM于2019年7月和2020年4月進(jìn)行了兩次成本收益分析。CBA以現(xiàn)有政策為基準(zhǔn)線，估算了新TPM方案所產(chǎn)生的6項(xiàng)成本和6項(xiàng)收益變化的中值及變化范圍，并計(jì)算了相應(yīng)的凈收益值，如表1所示，表中數(shù)據(jù)為各種估值的中位數(shù)，括號內(nèi)數(shù)據(jù)為估值的最小與最大值。有關(guān)結(jié)果表明，不管主觀要素還是客觀要素，也不管不同主體采用不同方法對不同成本要素和收益要素的估值存在多大差異，對政策進(jìn)行成本與收益的價(jià)值評估是可行的。實(shí)際上，比評估結(jié)果更重要的是，CBA加深了政府對政策的全面把握，也利于政策批準(zhǔn)后的有效執(zhí)行。

　　三、當(dāng)前我國電力體制（市場）改革中建立成本收益分析制度的政策建議

　　電力工業(yè)作為資本密集的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，任何改革或政策產(chǎn)生的成本收益變化及其相對結(jié)果都會對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展產(chǎn)生重要影響，應(yīng)該進(jìn)行定量的成本收益分析。這是我國電力體制（市場）改革的教訓(xùn)之一，也是國外公共事業(yè)改革和管理的成功經(jīng)驗(yàn)，必須吸取和借鑒。

　　1.對擬出臺的電力體制（市場）改革方案或政策建立成本收益預(yù)評估制度

　　目前我國電力體制（市場）改革由中央和省兩級政府協(xié)調(diào)組織實(shí)施，中央政府制定總體方案和宏觀政策，省級政府結(jié)合本省實(shí)際，制定具體實(shí)施及配套措施。建議由國家能源局負(fù)責(zé)制定，國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局和財(cái)政部共同發(fā)文，在國家和省兩個(gè)層面上建立新的電力體制（市場）改革方案及配套政策的應(yīng)用CBA方法的預(yù)評估制度。評估的內(nèi)容主要是新方案或配套政策的成本、收益及凈收益的大小及范圍。規(guī)定只有具有凈收益大于零或收益成本率大于規(guī)定值的方案或政策，才可以向有關(guān)單位征求意見，提交中央或省級政府研究決策，而且要將成本收益分析報(bào)告作為征求意見和政府研究決策的重要依據(jù)。

　　2.建立電力體制（市場）改革的成本收益年評價(jià)報(bào)告制度

　　針對目前我國電力體制（市場）改革的成本收益分析相對薄弱的問題，在目前各省相關(guān)工作總結(jié)檢查和報(bào)告有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，建議國家能源局在上面的文件中同時(shí)提出建立全國和各省電力體制（市場）改革的成本收益年評價(jià)報(bào)告制度，同時(shí)，由國家能源局及其地方派出機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)編寫全國和各省兩個(gè)層面上的電力體制（市場）改革的成本收益分析的年度報(bào)告。年度報(bào)告可以按統(tǒng)一的內(nèi)容和格式編寫，計(jì)算當(dāng)年各項(xiàng)電力體制（市場）改革和配套政策的成本收益的具體項(xiàng)目和數(shù)量大小，根據(jù)計(jì)算結(jié)果對各項(xiàng)改革或政策的有效性提出評價(jià)意見和建議。年度報(bào)告向政府相關(guān)部門報(bào)送，有選擇性地向社會公開。年度報(bào)告制度可作為電力體制（市場）改革的一種配套政策，一方面對相關(guān)利益主體產(chǎn)生一定的約束力，另一方面也為下一步改革和配套政策執(zhí)行與完善提供重要依據(jù)。

　　3.以成本收益分析為基礎(chǔ)推進(jìn)專項(xiàng)改革和配套政策制定

　　除輸配電價(jià)改革外，2015年“9號文”文件提出的其他專項(xiàng)改革都還沒有完成，有些進(jìn)展還不順利。如果運(yùn)用成本收益分析方法探討專項(xiàng)改革進(jìn)展不順利的原因，不難發(fā)現(xiàn)，主要是因?yàn)橛行ｍ?xiàng)改革的凈收益不大甚至不能確定有正的凈收益。以增量配電改革為例，在并不排除現(xiàn)行電網(wǎng)企業(yè)的前提下，由不同投資主體獨(dú)立投資、經(jīng)營和核算的增量配電改革的凈收益相比于由現(xiàn)行兩大電網(wǎng)企業(yè)一體化投資經(jīng)營的凈收益可以肯定是只小不大，增量配電改革不順利可能還有其它原因，但經(jīng)濟(jì)理性是主要原因。

　　4.以成本收益分析為手段構(gòu)建中國特色電力體制（市場）

　　我國電力體制（市場）改革一直參照國外模式進(jìn)行。2002年“5號文”提出的方案借鑒了英國模式，以建設(shè)區(qū)域發(fā)電側(cè)市場為中心，2015年“9號文”文件提出的方案借鑒了美國經(jīng)驗(yàn)，尊重各省改革自主權(quán)，以零售市場包括現(xiàn)貨市場建設(shè)為中心。反映國情的中國電力體制（市場）究竟應(yīng)該如何構(gòu)建？成本收益分析可以為我們尋找思路。目前，至少有兩項(xiàng)體制（市場）改革顯得尤其重要：一是以消除省間壁壘為體制條件的跨省跨區(qū)市場建設(shè)。資源與市場嚴(yán)重不對稱是我國國情，目前跨省跨區(qū)交易整體上還是建立在省間余缺調(diào)劑的基礎(chǔ)上，沒有建立在區(qū)域甚至全國資源與市場一體化的基礎(chǔ)上，后者明顯有更大的凈收益。二是以取消雙軌制為市場條件的省內(nèi)統(tǒng)一市場建設(shè)。計(jì)劃電量或價(jià)格與市場電量或價(jià)格同時(shí)并存的“雙軌制”已經(jīng)開始發(fā)生內(nèi)在沖突，并逐漸影響“雙軌制”的政策效果，使計(jì)劃機(jī)制和市場機(jī)制作用同時(shí)都受到限制。比如現(xiàn)貨市場價(jià)格上限該高不高，價(jià)格下限該低不低，或者分時(shí)電價(jià)中峰谷價(jià)差比太小，導(dǎo)致各省最大負(fù)荷不斷刷新的同時(shí)，最大負(fù)荷的年利用小時(shí)卻不斷降低，如95%以上尖峰負(fù)荷的年持續(xù)時(shí)間只有幾十小時(shí)，電網(wǎng)運(yùn)行經(jīng)濟(jì)性甚至安全可靠性不斷降低。如果對不同的價(jià)格上下限或峰谷價(jià)差比進(jìn)行成本收益分析，充分反映成本的更大差距的上下限價(jià)差或峰谷價(jià)差無疑具有更大的凈收益。當(dāng)然，成本收益分析沒有考慮分配效應(yīng)，可以制定配套政策對公平性進(jìn)行調(diào)整，但是，不能把效率與公平性混合起來，這也就是我所強(qiáng)調(diào)的中國特色。

　　轉(zhuǎn)自：中國能源網(wǎng)

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