新入庫(kù)項(xiàng)目投資額下滑 PPP發(fā)展亟需立法破局

　　財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作(PPP)中心日前公布的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)顯示，2020年前11月，PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)的新入庫(kù)項(xiàng)目投資額下降24.6%，凈入庫(kù)項(xiàng)目、簽約落地項(xiàng)目、開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目的投資額也呈現(xiàn)不同程度下降。

　　財(cái)政部PPP專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家認(rèn)為，2020年P(guān)PP領(lǐng)域整體投資額呈現(xiàn)增量下行態(tài)勢(shì)，主要是受資金面的變化、疫情沖擊以及行業(yè)向著高質(zhì)量發(fā)展方向轉(zhuǎn)型等因素影響。目前，PPP已逐漸進(jìn)入重質(zhì)量的新發(fā)展階段，雖然投資項(xiàng)目類(lèi)型更加優(yōu)質(zhì)，但缺乏統(tǒng)一立法已經(jīng)成為阻礙其發(fā)展的桎梏，盡快推動(dòng)PPP立法已成為PPP改革發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

　　PPP市場(chǎng)已步入新階段

　　2020年初時(shí)，疫情沖擊導(dǎo)致了大量公共建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度停滯，加上政策主要聚焦在抗擊疫情、助力復(fù)工復(fù)產(chǎn)和“六穩(wěn)”“六?！鄙希ㄍ顿Y進(jìn)度也普遍受到影響。

　　財(cái)政部PPP專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家、360政企安全集團(tuán)投資總監(jiān)唐川對(duì)證券時(shí)報(bào)記者表示，綜合各方數(shù)據(jù)推算，2020年全年的新入庫(kù)項(xiàng)目總投資額大約在1.6萬(wàn)億左右，難以達(dá)到2019年全年2.2萬(wàn)億的水平。

　　唐川表示，去年受疫情、金融市場(chǎng)震蕩、財(cái)政管理趨嚴(yán)等市場(chǎng)因素的影響，許多建設(shè)型企業(yè)的經(jīng)營(yíng)遇到了一定困難，進(jìn)而導(dǎo)致了自有資金總量的下降，所以由企業(yè)帶動(dòng)的項(xiàng)目投資量會(huì)有所下降。另一方面，由于“資管新規(guī)”要求投資到項(xiàng)目的資管產(chǎn)品須與項(xiàng)目做到“期限匹配”，使得在意流動(dòng)性的財(cái)務(wù)投資人更難下決心參與長(zhǎng)期限的PPP項(xiàng)目，進(jìn)而令PPP項(xiàng)目的投資總量持續(xù)下滑。

　　盡管2020年以來(lái)PPP領(lǐng)域整體增量下行，但接受證券時(shí)報(bào)記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家都強(qiáng)調(diào)，必須要看到近年來(lái)PPP市場(chǎng)正由過(guò)去的重?cái)?shù)量和速度向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變，2020年的PPP市場(chǎng)也很好地延續(xù)了此前提出的“重質(zhì)量”方針。

　　“我國(guó)PPP市場(chǎng)已由過(guò)去重?cái)?shù)量和發(fā)展速度的時(shí)代，步入存量項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展的新階段，更加需要通過(guò)加強(qiáng)法制建設(shè)和法律手段加以規(guī)范。”北京德恒律師事務(wù)所律師、財(cái)政部PPP專(zhuān)家?guī)斓谝慌深?lèi)專(zhuān)家周玉華告訴證券時(shí)報(bào)記者，PPP市場(chǎng)從2016年經(jīng)歷了一段發(fā)展高峰后，逐步回歸了理性和規(guī)范，2020年項(xiàng)目入庫(kù)同比規(guī)模下降也意味著PPP項(xiàng)目正按照國(guó)家規(guī)定要求不斷規(guī)范，落地成功率更高。 

　　記者梳理數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2020年以來(lái)PPP“兩新一重”項(xiàng)目和污染防治與綠色低碳項(xiàng)目投資額都保持了較高水平。其中，11月“兩新一重”新入庫(kù)項(xiàng)目102個(gè)，投資額863億元，占全部新入庫(kù)項(xiàng)目的82.7%。自8月PPP管理庫(kù)開(kāi)始按“兩新一重”分類(lèi)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目以來(lái)，“兩新一重”新入庫(kù)項(xiàng)目的單月投資額占比分別達(dá)到了92.9%、91.6%、72.0%、82.7%。而2020年以來(lái)污染防治與綠色低碳的單月新入庫(kù)項(xiàng)目投資額占比也不低于36.2%。 

　　唐川表示，2020年的PPP市場(chǎng)很好地延續(xù)了此前提出的“重質(zhì)量”方針?？梢钥吹?，在去年入庫(kù)的PPP項(xiàng)目中，“兩新一重”項(xiàng)目逐漸成為主流，因?yàn)橛兄玫恼弑硶?shū)，“兩新一重”項(xiàng)目無(wú)論是融資還是后續(xù)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓都會(huì)更為高效，這便能有效提升項(xiàng)目市場(chǎng)價(jià)值并在一定程度上緩解地方政府與社會(huì)資本的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，而且“兩新一重”項(xiàng)目在全生命周期中的管理也會(huì)更為規(guī)范，可以說(shuō)，其是高質(zhì)量項(xiàng)目的典型體現(xiàn)。

　　出臺(tái)PPP條例成為破局關(guān)鍵

　　在財(cái)政投資收緊，地方政府收支緊平衡的大環(huán)境下，財(cái)政資金在使用上愈加強(qiáng)調(diào)要“精準(zhǔn)有效”。而PPP模式正好契合了當(dāng)前需求，能夠在減少地方財(cái)政資金投入的同時(shí)，引入優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。但即使是監(jiān)管不斷加力，市場(chǎng)愈發(fā)規(guī)范的新階段，我國(guó)PPP發(fā)展仍然存在諸多桎梏。 

　　北京市惠誠(chéng)律師事務(wù)所執(zhí)行主任、國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部PPP專(zhuān)家?guī)祀p庫(kù)專(zhuān)家薛起堂表示，大量PPP糾紛產(chǎn)生的核心根源是沒(méi)有PPP統(tǒng)一立法，政府和社會(huì)資本對(duì)PPP政策理解不統(tǒng)一。 

　　周玉華表示，PPP的政策法規(guī)有進(jìn)一步完善的空間和必要。在政策上，2017年國(guó)務(wù)院制定了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》(征求意見(jiàn)稿)，但是未見(jiàn)正式頒布出臺(tái)。而在法律規(guī)范之間的沖突規(guī)定經(jīng)常導(dǎo)致政府和社會(huì)資本雙方的爭(zhēng)議解決無(wú)所適從。例如，PPP所涉爭(zhēng)議類(lèi)型通常為包含民事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議在內(nèi)的復(fù)合型爭(zhēng)議，除行政行為之外的爭(zhēng)議，均為民事?tīng)?zhēng)議，而PPP項(xiàng)目民事?tīng)?zhēng)議的產(chǎn)生與一定的行政行為存在關(guān)聯(lián)時(shí)，應(yīng)該如何處理是實(shí)踐中遇到的常見(jiàn)問(wèn)題。 

　　財(cái)政部PPP中心主任焦小平日前指出，頂層制度設(shè)計(jì)事關(guān)發(fā)展全局，出臺(tái)PPP條例是當(dāng)前破除制約PPP改革發(fā)展體制機(jī)制障礙的最關(guān)鍵舉措。他認(rèn)為，“我國(guó)制定一部高水準(zhǔn)高質(zhì)量PPP條例的條件和時(shí)機(jī)已基本成熟?！?nbsp;

　　在周玉華看來(lái)，“十四五”期間，PPP是不可缺少的，不僅有助于解決新建項(xiàng)目的融資問(wèn)題和效率問(wèn)題，而且還可用于存量項(xiàng)目化解債務(wù)。當(dāng)前PPP又面臨新的發(fā)展機(jī)會(huì)，“兩新一重”項(xiàng)目將繼續(xù)成為PPP的投資熱點(diǎn)。（賀覺(jué)淵）

　　轉(zhuǎn)自：證券時(shí)報(bào)

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