預(yù)算法實(shí)施條例即將施行 省級(jí)政府將建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

　　新《預(yù)算法》實(shí)施5年后，修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱“條例”)也將在10月1日正式施行。作為新《預(yù)算法》配套措施，條例對(duì)政府債務(wù)管理作了更加細(xì)化的制度規(guī)范。

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者了解到，新《預(yù)算法》實(shí)施之際，其要求在國(guó)務(wù)院層面，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)省級(jí)政府并無明確規(guī)定。隨著各項(xiàng)配套措施的落地，財(cái)政部和省級(jí)政府也需建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，且財(cái)政部門還要對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估及監(jiān)督。

　　中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)楊志勇對(duì)此表示，繼中央建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制后，省級(jí)政府也被要求建立該體系，主要是為了落實(shí)省級(jí)地方政府統(tǒng)籌全省地方債務(wù)管理職責(zé)的目標(biāo)，事實(shí)上國(guó)務(wù)院把地方債務(wù)限額賦予省級(jí)政府的做法保持了一致。

　　新《預(yù)算法》規(guī)定，只有經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府可以舉借債務(wù)，而市(區(qū))、縣和鄉(xiāng)級(jí)地方政府則不具有舉債資格。

　　債務(wù)額度或受限

　　2015年1月1日實(shí)施的新《預(yù)算法》規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市的政府債務(wù)限額由財(cái)政部在經(jīng)全國(guó)人大或者其常委會(huì)批準(zhǔn)的總限額內(nèi)，提出方案報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；地方政府債務(wù)余額不得突破國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額。

　　這意味著，地方政府的舉債行為也正式進(jìn)入陽光下，而對(duì)試圖舉債的地方政府而言，其債務(wù)規(guī)模、發(fā)債權(quán)限等內(nèi)容都需要由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)最終批準(zhǔn)。

　　在財(cái)稅人士看來，《預(yù)算法》對(duì)地方政府債務(wù)管理已經(jīng)作出了比較全面的規(guī)定，加之國(guó)務(wù)院還發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見等一系列文件，明確了地方政府債務(wù)管理的具體要求。

　　“從目前看，效果還不錯(cuò)，其重點(diǎn)內(nèi)容是對(duì)地方，做到誰舉債、誰使用、誰買單的目標(biāo)，不能一味依靠中央來償還?！鄙鲜鲐?cái)稅人士指出。

　　楊志勇則認(rèn)為，在省級(jí)地方政府建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，更多是為了進(jìn)一步提示地方主要債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　根據(jù)中誠信國(guó)際此前的調(diào)研，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及財(cái)政實(shí)力等多方面因素影響，目前各省債務(wù)率水平不同。通過實(shí)地調(diào)研，近年來，貴州和云南兩省的負(fù)債率基本都超過歐盟60%的警戒線，而寧夏、黑龍江、云南、遼寧等省份的債務(wù)率差不多在100%的警戒線附近。

　　一位地方財(cái)政系統(tǒng)人士告訴記者，如果能在省級(jí)地方政府建立預(yù)警機(jī)制，那么就可以對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)提出預(yù)警，以監(jiān)督具體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　在該人士看來，條例實(shí)施后，可能會(huì)對(duì)政府債務(wù)的存量和增量市場(chǎng)都產(chǎn)生影響。針對(duì)存量債務(wù)，如果地方政府的債務(wù)率偏高，或者用途不符合要求，一旦被系統(tǒng)預(yù)警，可能會(huì)影響其未來的發(fā)債額度。“在穩(wěn)增長(zhǎng)背景下，政府債券對(duì)地方政府的重要性不言而喻?！彼f。

　　財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆曾表示，2020年政府債券資金將達(dá)8.51萬億元，比上年增加3.6萬億元。在政府所有收入中，債券發(fā)行規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)超增值稅、企業(yè)所得稅等主體稅種的收入，因此發(fā)債額度成為衡量地方政府保增長(zhǎng)的一個(gè)重要指標(biāo)。

　　中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文解釋，債務(wù)管理的具體政策在新《預(yù)算法》中已經(jīng)明確規(guī)定了，條例更多是在落實(shí)層面有更大突破，關(guān)于具體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，后續(xù)可能需要財(cái)政部和地方財(cái)政系統(tǒng)共同研究。

　　債務(wù)化解仍存難度

　　盡管近兩年地方政府債務(wù)規(guī)模有些增加，但增加幅度卻在可控范圍。

　　根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)，截至2019年末，地方政府債務(wù)余額21.31萬億元，地方政府債務(wù)率82.9%，比上年末增加5.9個(gè)百分點(diǎn)。

　　財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才介紹，從債務(wù)率水平看，中國(guó)82.9%的債務(wù)率，低于國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)。而在市場(chǎng)看來，作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一的防風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)，依然是當(dāng)前不可忽視的重要問題。

　　今年上半年，審計(jì)署重點(diǎn)關(guān)注了地方政府債務(wù)管理、基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解情況。審計(jì)結(jié)果表明，參與審計(jì)的18個(gè)省份及所轄36個(gè)市縣中，由于項(xiàng)目安排不合理或停止實(shí)施等，有503.67億元新增專項(xiàng)債券資金未使用，其中132.3億元閑置超過1年；還有10個(gè)地區(qū)違規(guī)舉債或擔(dān)保83.99億元，審計(jì)指出后已整改40.97億元。

　　一個(gè)值得關(guān)注的例子，是山東省審計(jì)廳近日披露的審計(jì)結(jié)果。

　　根據(jù)山東省審計(jì)廳發(fā)布的《關(guān)于山東省2019年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，其在審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題包括幾個(gè)方面。其中部分市縣債務(wù)化解工作推進(jìn)不到位。有的市縣綜合債務(wù)率仍較高，短期償債壓力較大；有的未完成2019年債務(wù)化解目標(biāo)任務(wù)；有的市縣債務(wù)化解實(shí)施方案未逐筆逐項(xiàng)制定還款計(jì)劃，或未明確責(zé)任主體及還款來源。

　　對(duì)此，上述財(cái)稅人士解釋，新《預(yù)算法》實(shí)施后，省級(jí)以下平臺(tái)違規(guī)舉債的情況得到有效遏制，但是對(duì)存量債務(wù)的有效化解，仍是很多市縣級(jí)財(cái)政部門的主要難題?！耙酝媪總鶆?wù)化解都是通過借新還舊的方式來消化，但是額度受限后，借新還舊能力降低，除非當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的實(shí)力雄厚，否則當(dāng)前背景下，地方政府的支出壓力普遍較大，根本沒有資金來化解龐大的存量債務(wù)。”

　　施正文認(rèn)為，基于這樣的現(xiàn)狀，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制從國(guó)務(wù)院下沉到省級(jí)部門，可以更精準(zhǔn)地對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)進(jìn)行預(yù)警，這會(huì)使得債務(wù)管理更加全面細(xì)致。

　　在他看來，未來全國(guó)范圍內(nèi)會(huì)建立一個(gè)全方位的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，不論是一般債券還是專項(xiàng)債都會(huì)進(jìn)入評(píng)估指標(biāo)里，而通過幾年的積累，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也有望得到有效的控制。

　　相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年末，中國(guó)政府債務(wù)余額38.11萬億元，比上年增加4.76萬億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的債務(wù)余額限額以內(nèi)。

　　轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)

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