國家級新區(qū)或迎來“井噴”之勢 存產(chǎn)城脫節(jié)隱憂

　　國家級新區(qū)的誘惑

　　國家級新區(qū)審批，或迎來“井噴”之勢?

　　隨著成都天府新區(qū)近期獲批，今年以來，已有5個國家級新區(qū)出爐。相關(guān)專家透露，11月和12月份，國務(wù)院有望再批兩個國家級新區(qū)。

　　“它們可能分別是南京江北新區(qū)和長沙湘江新區(qū)?！弊〗ú空咦稍儗＜抑x逸楓長期研究國家級新區(qū)，同時也以專家身份經(jīng)常參與國家級新區(qū)政策研討。他援引官方內(nèi)部消息稱，這兩個新區(qū)如年內(nèi)未能獲批，最遲亦不會超過明年3月。

　　目前，湖南省政府已將《湖南湘江新區(qū)規(guī)劃建設(shè)總體方案》正式上報國家發(fā)改委。“湘江新區(qū)申報國家級新區(qū)的進展很順利，從新區(qū)規(guī)劃建設(shè)和前期準備情況來看，我們比較有底氣成為中部地區(qū)的第一個國家級新區(qū)?！毕娼聟^(qū)管委會人士對外表示。

　　經(jīng)濟觀察報記者同時了解到，《南京江北新區(qū)2049戰(zhàn)略規(guī)劃暨2030總體規(guī)劃》近日已提交南京城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會第一次會議審議，同時有關(guān)設(shè)立南京江北新區(qū)的請示已上報國務(wù)院。相比湘江新區(qū)的自信滿滿，南京市發(fā)改委方面表示，他們正在為此努力，能否在年內(nèi)獲批，還要等待正式消息。

　　不管是今年獲批的5個國家級新區(qū)，還是正在靜候批復(fù)的各個地方政府，它們之所以對國家級新區(qū)神往已久，無不與這頂“帽子”的巨大誘惑有關(guān)。

　　“國家級”的帽子

　　國家級新區(qū)這頂“帽子”意味著什么?

　　天津濱海新區(qū)的發(fā)展歷程，或可回答這一問題。在國家級新區(qū)獲批之前，老工業(yè)城市天津一直存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化的問題。2005年10月，天津濱海新區(qū)升格為國家級新區(qū)，天津開始脫胎換骨。

　　“濱海新區(qū)的發(fā)展幫助天津完成了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使得老城區(qū)的工業(yè)都轉(zhuǎn)移到了濱海新區(qū)，一些落后產(chǎn)能則直接淘汰?！蹦祥_大學濱海開發(fā)研究院常務(wù)副院長周立群介紹，隨著老工業(yè)轉(zhuǎn)移至濱海新區(qū)，如今的天津老城區(qū)也完成“退二進三”，第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)退出，以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)開始占主導地位。

　　隨后，空客A320、百萬噸乙烯、一汽豐田、三星電子等一大批高附加值的大項目讓“天津制造”發(fā)生質(zhì)的變化，濱海新區(qū)近些年GDP年均增長超過20%，同時受益的天津市GDP增速也超過10%。

　　緊隨濱海新區(qū)，第三個獲批的重慶兩江新區(qū)，發(fā)展速度同樣驚人。即便在2012年金融危機的大背景下，兩江新區(qū)還是取得20.4%的GDP增長速度和高達兩倍的進出口增長，成為“荒漠中的新綠洲”。

　　事實上，官方文件中從未明確“國家級新區(qū)”這一概念，只是因為這些新區(qū)由國務(wù)院以國函的形式發(fā)文批復(fù)，因此，被地方政府稱為“國家級新區(qū)”。

　　“國家級新區(qū)其實是一項特殊管理權(quán)，目前全國各地爭相申報國家級新區(qū)，就在于新區(qū)被賦予副省級以上的管理權(quán)限，可以在更大的范圍內(nèi)打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃壁壘?！标兾魃缈圃褐硌芯繂T、《國家級新區(qū)比較研究》一書作者曹云介紹，這種經(jīng)濟管理權(quán)限體現(xiàn)為:新區(qū)的開發(fā)建設(shè)上升到國家戰(zhàn)略，發(fā)展定位等由國務(wù)院統(tǒng)一進行規(guī)劃和審核，特殊優(yōu)惠政策和權(quán)限等由國務(wù)院直接批復(fù)。

　　不過，當國家級新區(qū)不再物以稀為貴時，國家級新區(qū)的含金量也在稀釋。諸多受訪專家認為，現(xiàn)如今，并不是每一個國家級新區(qū)，都能成為“浦東新區(qū)”或“濱海新區(qū)”。

　　“浦東新區(qū)獲批時，國家給了很多政策，但給的資金很少。隨后的濱海新區(qū)，國家只給政策，不再給資金?！蹦祥_大學濱海開發(fā)研究院產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任馬云澤介紹，自兩江新區(qū)，情況發(fā)生根本性變化，“原來是自上而下，國家給政策，現(xiàn)在是自下而上，變成地方政府要政策，然后國家批復(fù)?！?/p>

　　以天津濱海新區(qū)為例，財政部、國家稅務(wù)總局當年為支持其開發(fā)開放，給予了內(nèi)外資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)按15%稅率征收企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策。同時，海關(guān)總署針對其出臺的14項措施，被新華社稱為“量體裁衣”。而上海浦東新區(qū)，不只擁有政策優(yōu)勢，“開發(fā)開放浦東的重要決策”還被寫進了黨的十四大報告。

　　但市場經(jīng)濟發(fā)展到今天，多個部委為某一國家級新區(qū)“量體裁衣”制定政策的情況早已不復(fù)存在。在馬云澤看來，隨著中國市場化程度走高，國務(wù)院讓國家級新區(qū)在某些領(lǐng)域的“先行先試”，也難以重塑“前輩們的輝煌”，“比如上海自貿(mào)區(qū)的負面清單制度，已經(jīng)不是獨一無二的了。各地都在積極探索?！?/p>

　　為何密集批復(fù)?

　　“即便國家級新區(qū)被賦予的優(yōu)惠政策不再稀缺，但它依舊區(qū)別于省市層面的自我創(chuàng)新。畢竟，這是國家給的?！辈茉仆嘎叮P(guān)于國家級新區(qū)“貶值”的說法早已有之，但深諳其道的地方政府一直熱情不減，自有其道理所在。

　　多位專家透露，因為“申請過熱”，國家級新區(qū)的批復(fù)在2013年一度暫停。今年以來，國務(wù)院重啟批復(fù)，與浦東新區(qū)和濱海新區(qū)獲批時一樣，有著特定的時代背景。

　　“浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的主要使命之一，便是以局部開放促進全國的改革創(chuàng)新。而今年的5個國家級新區(qū)，功能定位均已轉(zhuǎn)變?yōu)榧涌靺^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。”中國社會科學院工業(yè)布局與區(qū)域經(jīng)濟研究室主任陳耀表示，這種轉(zhuǎn)變，一方面有助于國家級新區(qū)價值繼續(xù)放大，另一方面是它們需要配合國家宏觀層面的區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略。“以西安的西咸新區(qū)為例，它是絲綢之路經(jīng)濟帶的主要節(jié)點。獲批為國家級新區(qū)，將成為絲綢之路經(jīng)濟帶崛起的主要抓手和增長點。大連金普新區(qū)，明確為東北振興和與東北亞各國合作的支點。而青島西海岸新區(qū)，要打造山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略支點和全國海洋經(jīng)濟發(fā)展的示范平臺。”曹云分析認為，國務(wù)院在批復(fù)這些國家級新區(qū)的同時，也在考慮著國家區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的平衡。“目前，東部和西部地區(qū)都有了國家級新區(qū)，長江經(jīng)濟帶的南北也有了。長沙湘江新區(qū)既位于中部地區(qū)，也是長江經(jīng)濟帶的節(jié)點。如果它獲批了，一點都不意外?！辈茉普f。

　　謝逸楓分析，這些國家級新區(qū)首先可加快城鎮(zhèn)化進程，在產(chǎn)業(yè)少、交通好的地方興建新城區(qū)，第二則是考慮到現(xiàn)有城市增長動力不足，需由它們拉動經(jīng)濟增長;第三也是基于目前城市群發(fā)展不夠，希望在龍頭城市設(shè)立國家級新區(qū)，以拉動周邊中小城市的發(fā)展?！澳壳?，中國正處于增長速度換擋期，強刺激的手段被摒棄了，國家還是需要一些微刺激，促使經(jīng)濟形勢向好?！辈茉票硎?，“新常態(tài)”之下，批復(fù)國家級新區(qū)，通過基礎(chǔ)設(shè)施投資等措施推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，不啻為一種有效手段。

　　產(chǎn)城脫節(jié)隱憂

　　“按照國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，到2020年，國家級新區(qū)可能達到50個，自貿(mào)區(qū)會達到10個，高新區(qū)會達到四五百個。這些都將成為我國經(jīng)濟的增長點和發(fā)展引擎?！蓖瑫r，包括謝逸楓在內(nèi)的多位受訪專家坦承，如國家級新區(qū)真的遍地開花，的確也存在一個如何有效利用的問題。

　　“2009年以來獲批的國家級新區(qū)，大多還在依靠土地財政和房地產(chǎn)經(jīng)濟，新區(qū)的建設(shè)配套和產(chǎn)城融合，遠未達到理想水平?！敝x逸楓在考察過多個國家級新區(qū)之后，對此憂心不已:“一個國家級新區(qū)的成熟，至少需要20年時間，而國外的規(guī)劃則做到了50年乃至百年。但在中國，至今沒有一個成熟的參照樣本?！?/p>

　　謝逸楓說，那些新晉誕生和申報在途的國家級新區(qū)，大多羨慕天津濱海新區(qū)、兩江新區(qū)醒目的GDP增長數(shù)字，卻忽略了真正的關(guān)注重點應(yīng)是人均GDP、產(chǎn)城融合程度以及其對周邊區(qū)域的輻射帶動。

　　產(chǎn)城脫節(jié)，也一直困擾著中國的各類新區(qū)。馬云澤近期考察了10多個各類新區(qū)。他發(fā)現(xiàn)，這些新區(qū)的功能定位和腹地輻射嚴重同質(zhì)化，產(chǎn)城脫節(jié)問題更為突出，“有園無企，有企無產(chǎn)，有產(chǎn)無城，有城無人?！?/p>

　　國家級新區(qū)的“魅力”，還在于被國務(wù)院賦予副省級以上管理權(quán)限，其管委會主任或新區(qū)一把手“高配”為副省級以上。在馬云澤看來，這恰恰是國家級新區(qū)不容忽視的發(fā)展瓶頸之一?！爸T如西咸新區(qū)、貴安新區(qū)、天府新區(qū)，雖說管委會主任都是副省級官員，但因為新區(qū)橫跨兩個甚至三個行政區(qū)，即便一把手也難免指揮不靈。畢竟，國家級新區(qū)管委會這類機構(gòu)，只是經(jīng)濟管理機構(gòu)，在行政管理權(quán)限方面有些束手束腳?！?/p>

　　2009年年底，濱海新區(qū)完成區(qū)劃調(diào)整，并入天津市塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)，經(jīng)濟管理權(quán)限和行政管理權(quán)限得以整合。這一曾做大濱海新區(qū)管理權(quán)限的辦法，或許并非唯一辦法。（張慶寧）

　　轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟觀察報

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