我國礦山地質(zhì)環(huán)境管理整體形勢(shì)不容樂觀

　　■現(xiàn)階段，我國礦山地質(zhì)環(huán)境管理中存在著諸多問題，有現(xiàn)實(shí)的，歷史的；有宏觀的，微觀的；有體制的，機(jī)制的；有技術(shù)的，經(jīng)濟(jì)的；有社會(huì)的，企業(yè)的；有工業(yè)的，農(nóng)業(yè)的，等等。這些矛盾數(shù)量巨大，相互牽制，相互影響，相互交織，解決起來往往受多種因素干擾，難以達(dá)到快捷、滿意的效果。

　　■缺少具體的實(shí)施細(xì)則，沒有實(shí)施的時(shí)間表、路線圖和責(zé)任人，缺乏責(zé)任感、緊迫感、危機(jī)感，甚至出現(xiàn)瀆職、失職現(xiàn)象，造成了一些重大礦山地質(zhì)環(huán)境問題或是重大安全隱患。

　　■在資源環(huán)境管理中，如何使礦業(yè)開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益最大，同時(shí)又使其產(chǎn)生的環(huán)境問題最小，是礦業(yè)開發(fā)和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)永恒的主題。

　　礦山地質(zhì)環(huán)境管理，泛指對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境問題進(jìn)行管轄、控制、監(jiān)督和處理。它既是資源管理的一部分，又是環(huán)境管理的一部分，處在二者的結(jié)合點(diǎn)上。礦山地質(zhì)環(huán)境管理是我國各級(jí)政府地質(zhì)環(huán)境管理職能中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

　　在我國，礦山地質(zhì)環(huán)境管理特指政府部門運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)、教育等手段，限制礦產(chǎn)勘查、開發(fā)（采、選、冶）活動(dòng)對(duì)礦山及其周邊生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的破壞和污染，依法對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中的社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，達(dá)到既為社會(huì)發(fā)展提供礦產(chǎn)資源保障，又不超出當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境容量，保障地質(zhì)環(huán)境狀態(tài)良好的目的。

　　我國礦山地質(zhì)環(huán)境管理具有幾個(gè)特點(diǎn)：一是形勢(shì)復(fù)雜而嚴(yán)峻，任務(wù)艱巨而繁重，存在問題眾多，具有嚴(yán)重性、長期性、復(fù)雜性、緊迫性、特殊性；二是其主要弊端是制度缺陷、政策缺失、管理缺位、技術(shù)落后、市場失靈等幾大因素；三是諸多礦山地質(zhì)環(huán)境問題的根源是礦業(yè)過度開發(fā)引起的，除了地質(zhì)環(huán)境背景復(fù)雜等自然因素外，深層次社會(huì)歷史因素是由于社會(huì)需求、利益驅(qū)動(dòng)、法治滯后、管理失范和歷史局限性等。我國礦山地質(zhì)環(huán)境管理的形勢(shì)2015年5月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中對(duì)當(dāng)前資源環(huán)境形勢(shì)做出分析判斷，“總體上看，我國生態(tài)文明建設(shè)水平仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化，發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益突出，已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸制約”。2016年7月，國土資源部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、國家能源局發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》，明確指出：“總體上看，我國礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理仍不適應(yīng)新形勢(shì)要求，粗放開發(fā)方式對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境造成的影響仍然嚴(yán)重，地面塌陷、土地?fù)p毀、植被和地形地貌景觀破壞等一系列問題依然突出?！?/br>

　　筆者認(rèn)為，以上結(jié)論完全符合當(dāng)前礦山地質(zhì)環(huán)境管理的實(shí)際，整體形勢(shì)不容樂觀，解決礦山地質(zhì)環(huán)境問題刻不容緩。

　　（一）我國礦山地質(zhì)環(huán)境管理的艱巨性

　　其主要表現(xiàn)在———

　　一是基礎(chǔ)薄弱，任務(wù)繁重。我國基礎(chǔ)地質(zhì)工作程度總體偏低，礦產(chǎn)勘查后備基地較少，當(dāng)前2/3的國有骨干礦山進(jìn)入中晚期，國內(nèi)礦產(chǎn)資源保障程度下降，迫切需要加大勘查力度。隨著現(xiàn)代化建設(shè)步伐的加快，國家經(jīng)濟(jì)安全對(duì)資源保障能力的剛性需求持續(xù)增長，礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)將是一項(xiàng)長期而緊迫的艱巨任務(wù)。

　　二是污染嚴(yán)重，管理乏力。我國采礦中“三廢”問題普遍嚴(yán)重，礦產(chǎn)品綜合利用總體水平較低；礦產(chǎn)開發(fā)中，濫采亂挖，采富棄貧，浪費(fèi)資源和破壞礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象普遍存在，帶來一系列嚴(yán)重的生態(tài)問題和經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，直接危害人民群眾的切身利益，增加了礦山地質(zhì)環(huán)境管理工作難度，而且在一段較長的時(shí)間內(nèi)，不少地方政府部門管理乏力，許多難題沒有破解。

　　三是資金缺乏，負(fù)擔(dān)沉重。盡管21世紀(jì)以來我國中央政府和地方政府高度重視，分別投入了幾百億元資金用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程，并吸收大量社會(huì)資金，帶動(dòng)廣大礦山企業(yè)投入資金來共同進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。但由于全國礦山企業(yè)數(shù)量眾多，需要治理的礦山地質(zhì)環(huán)境問題眾多，資金投入的渠道較少，已形成的治理市場還不發(fā)育。因此，現(xiàn)有資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上治理需要，礦山地質(zhì)環(huán)境管理缺少雄厚資金支持，各級(jí)政府和當(dāng)?shù)氐V山企業(yè)治理資金負(fù)擔(dān)沉重。

　　四是老礦山問題多，歷史欠賬多，解決問題機(jī)制不暢。由于歷史原因，許多老礦山未預(yù)留生態(tài)恢復(fù)治理資金，造成了許多生態(tài)環(huán)境和歷史欠賬問題無人過問。往往是舊賬未了，又添新帳，許多新老礦山地質(zhì)環(huán)境問題交叉重疊，歷史負(fù)擔(dān)沉重，解決問題機(jī)制不暢?，F(xiàn)階段，一些老礦山企業(yè)仍然存在程度不同的“等、靠、要”思想，亟待轉(zhuǎn)變觀念，積極參與礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。

　　（二）我國礦山地質(zhì)環(huán)境管理的復(fù)雜性

　　我國礦山地質(zhì)環(huán)境管理涉及的內(nèi)外關(guān)系復(fù)雜，具體表現(xiàn)在———

　　一是各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。現(xiàn)階段，我國礦山地質(zhì)環(huán)境管理中存在著諸多問題，有現(xiàn)實(shí)的，歷史的；有宏觀的，微觀的；有體制的，機(jī)制的；有技術(shù)的，經(jīng)濟(jì)的；有社會(huì)的，企業(yè)的；有工業(yè)的，農(nóng)業(yè)的，等等。這些矛盾數(shù)量巨大，相互牽制，相互影響，相互交織，解決起來往往受多種因素干擾，難以達(dá)到快捷、滿意的效果。

　　二是利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致的消極后果。一些地方政府部門和礦山企業(yè)負(fù)責(zé)人大局觀念淡薄，或受片面政績觀和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，單純強(qiáng)調(diào)發(fā)展速度，降低生態(tài)環(huán)境保護(hù)門檻；有的礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)就倉促上馬，或?qū)h(huán)境影響評(píng)價(jià)制度流于形式；一些企業(yè)和個(gè)私礦主急功近利，進(jìn)行粗放式甚至是掠奪式開采，而當(dāng)?shù)卣块T又監(jiān)管不力，加劇了礦產(chǎn)資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境破壞，影響守法的礦山企業(yè)的環(huán)境保護(hù)積極性。

　　三是我國礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工作較為落后。首先是治理工作起步晚，我國大規(guī)模的礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查研究工作始于最近十幾年，較大規(guī)模的恢復(fù)治理行動(dòng)集中在近10年，多數(shù)局限在“三線三邊”的礦山及其周邊；其次是治理比例小，我國礦山復(fù)墾率不到30%，而國外發(fā)達(dá)國家的同類礦山復(fù)墾率已超過50%，這方面差距較大；再次是技術(shù)水平低，我國礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的技術(shù)起點(diǎn)不高，普遍缺少專門的技術(shù)人員；一些地方的治理項(xiàng)目違背自然規(guī)律，缺少科學(xué)論證，導(dǎo)致一些治理項(xiàng)目科技含量不高，栽種的植物不適應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境，出現(xiàn)“一年綠，兩年荒，三年死光光”的現(xiàn)象，造成礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)效果無法持續(xù)。

　　（三）我國礦山地質(zhì)環(huán)境管理的特殊性

　　我國的礦山地質(zhì)環(huán)境管理，既有與發(fā)達(dá)國家相似的普遍性，更有著自身的許多特殊性。

　　一是礦山地質(zhì)環(huán)境地域的特殊性。由于我國幅員廣大，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地域范圍大小不同，所處地質(zhì)地理?xiàng)l件不同，地質(zhì)環(huán)境狀況不同，省情礦情差異較大，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)發(fā)展程度差異較大，基礎(chǔ)設(shè)施和裝備條件差異較大，礦業(yè)開發(fā)利用情況差異較大，對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境的管理力度和成效差異也較大。因此，必須根據(jù)各省的具體情況，制定當(dāng)?shù)氐V山地質(zhì)環(huán)境的治理保護(hù)規(guī)劃和實(shí)施步驟。

　　二是礦山地質(zhì)環(huán)境管理背景的特殊性。目前，我國礦山地質(zhì)環(huán)境管理還存在不少體制、機(jī)制、政策等方面障礙，舊體制下地區(qū)間、部門間、系統(tǒng)間的條塊分割，國有、集體、個(gè)私礦山間的利益交叉，社會(huì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源需求的不斷升溫，各類人群對(duì)礦業(yè)利潤的狂熱追逐，加上現(xiàn)行管理還存在體制不順暢，機(jī)制不靈活，政策不配套，技術(shù)不先進(jìn)，人才不充裕等因素，使得礦山地質(zhì)環(huán)境管理難題的破解步履艱難。

　　三是礦山地質(zhì)環(huán)境管理方式的特殊性。要針對(duì)我國礦山地質(zhì)環(huán)境管理特點(diǎn)，采取特殊的管理方式。首先要摸清問題家底，找準(zhǔn)問題根源，抓住主要矛盾，尋求破解方法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，創(chuàng)新管理模式。要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等管理方式，或單獨(dú)、或聯(lián)合、或交替使用各種政府管理手段，用特殊的管理方式來適應(yīng)特殊問題的解決。

　?。ㄋ模┪覈V山地質(zhì)環(huán)境管理的客觀必然性

　　礦業(yè)開發(fā)與環(huán)境保護(hù)是一對(duì)天然的矛盾。采礦、選礦和冶煉等礦業(yè)活動(dòng)，都會(huì)產(chǎn)生許多環(huán)境問題，礦業(yè)開發(fā)的過程就是發(fā)生不同程度的生態(tài)破壞和環(huán)境污染過程。雖然政府部門和環(huán)保專家都不主張“零污染”，但是強(qiáng)調(diào)的是“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”的基本方針。因此，在資源環(huán)境管理中，如何使礦業(yè)開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益最大，同時(shí)又使其產(chǎn)生的環(huán)境問題最小，是礦業(yè)開發(fā)和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)永恒的主題。

　　我國礦山地質(zhì)環(huán)境問題的社會(huì)歷史根源

　　引發(fā)礦山地質(zhì)環(huán)境惡化的原因是多方面的，主要是采礦等生產(chǎn)活動(dòng)引起的，是人為因素對(duì)環(huán)境的影響和破壞。

　　（一）社會(huì)需求導(dǎo)致的高強(qiáng)度開發(fā)

　　由于我國基礎(chǔ)地質(zhì)工作程度總體偏低，礦產(chǎn)勘查后備基地較少，改革開放以來經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐加快，礦產(chǎn)資源需求量劇增，國內(nèi)礦產(chǎn)資源保障程度下降，對(duì)外依存度攀升，迫切需要加大資源勘查力度。

　　（二）經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)

　　在價(jià)格、利潤和利益的驅(qū)使下，隨著礦產(chǎn)品價(jià)格的波動(dòng)，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)常常出現(xiàn)大起大落狀況，以至礦業(yè)興盛和蕭條交替所引發(fā)的過度開發(fā)現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。一些礦山企業(yè)片面搶時(shí)機(jī)、抓效益，利用方式粗放，濫采亂挖，采富棄貧，浪費(fèi)資源和破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。

　　（三）法治建設(shè)滯后

　　由于一段時(shí)間里法治建設(shè)滯后，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)或是無法可依的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，特別是由于對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境破壞的處罰力度小，礦業(yè)開發(fā)的違法成本低，使得一些中小礦山企業(yè)特別是個(gè)私礦主們無所顧忌，屢屢違法違規(guī)，造成許多破壞生態(tài)環(huán)境的不良后果。

　　（四）管理監(jiān)督失范

　　在一些地方，由于礦業(yè)經(jīng)濟(jì)起伏與當(dāng)?shù)卣块T的監(jiān)督管理缺位以及市場失靈等因素的影響，使得礦山地質(zhì)環(huán)境惡化，加上礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制沒有很好地落實(shí)，一些政府主管部門和礦山企業(yè)沒有盡到環(huán)境保護(hù)責(zé)任，管理監(jiān)督失范，工作職責(zé)缺位，造成了不少礦山地質(zhì)環(huán)境重大事故或安全隱患。

　　我國礦山地質(zhì)環(huán)境管理的成就與不足

　　一我國礦山地質(zhì)環(huán)境管理的主要成就

　　一是抓法制建設(shè)，抓規(guī)章制度。我國礦山地質(zhì)環(huán)境管理初步形成了比較完備的法律法規(guī)和規(guī)章制度體系，使礦山地質(zhì)環(huán)境管理有法可依。

　　二是抓基礎(chǔ)工作，抓調(diào)查研究。我國通過全面開展礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與評(píng)估，初步摸清了礦山地質(zhì)環(huán)境家底，并通過全面規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定，描繪出礦山地質(zhì)環(huán)境治理與保護(hù)的藍(lán)圖。

　　三是抓重點(diǎn)礦山治理，抓典型項(xiàng)目示范。新世紀(jì)以來，政府和企業(yè)共同投入近千億元的巨資實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程，充分體現(xiàn)了集中力量辦大事的社會(huì)主義優(yōu)越性。

　　四是抓政策制度突破，抓重大舉措實(shí)施。創(chuàng)新保證金制度、綠色礦山創(chuàng)建、“三線三邊”復(fù)綠行動(dòng)等管理工作的抓手和平臺(tái)，引導(dǎo)了全國礦山地質(zhì)環(huán)境管理大局的發(fā)展方向。

　　五是抓政府職能分工，抓管理職責(zé)落實(shí)。突出中央政府部門的龍頭作用，強(qiáng)化省級(jí)政府部門的關(guān)鍵作用，打牢市、縣政府部門的基礎(chǔ)作用。

　　六是抓市場調(diào)節(jié)機(jī)制，抓市場功能導(dǎo)向，抓礦山企業(yè)主體地位的確立。努力使礦業(yè)經(jīng)濟(jì)和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作遵循價(jià)值法則，回歸市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

　　七是抓管理方式轉(zhuǎn)變，抓政府職能整合。制定政府部門間的工作聯(lián)系制度，以形成協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，進(jìn)行政府管理方式的改革創(chuàng)新。

　　八是抓宣傳教育，抓觀念更新。加強(qiáng)輿論監(jiān)督，大力發(fā)揮社會(huì)公眾和新聞媒介的監(jiān)督作用，形成環(huán)保合力，促進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境好轉(zhuǎn)。

　　九是抓宏觀部署，抓頂層設(shè)計(jì)。重視礦山地質(zhì)環(huán)境治理的監(jiān)督指導(dǎo)，指引礦山地質(zhì)環(huán)境前進(jìn)方向；抓好經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和制度創(chuàng)新，以新制度、新政策、新模式的建立，推動(dòng)礦山地質(zhì)環(huán)境管理工作不斷深入。

　　（二）我國礦山地質(zhì)環(huán)境管理的主要不足

　　首先，體制障礙導(dǎo)致一些政府部門的行政管理效果不理想。其表現(xiàn)為：一是從中央到地方，一些地方礦山地質(zhì)環(huán)境管理作用呈遞減趨勢(shì)；二是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制弊端尚未完全清除；三是部分地方政府的礦山地質(zhì)環(huán)境管理職能分散，沒有很好地發(fā)揮政府職能的能動(dòng)作用。

　　其次，機(jī)制缺陷造成一些政府部門的經(jīng)濟(jì)管理手段發(fā)揮不充分。其表現(xiàn)為：一是市場導(dǎo)向功能發(fā)揮不充分；二是經(jīng)濟(jì)手段使用不靈活；三是礦業(yè)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和市場失靈影響大。

　　再次，管理缺位導(dǎo)致一些地方政府部門的管理目標(biāo)不到位。其表現(xiàn)為：一是部分地方政府的礦山地質(zhì)環(huán)境管理目標(biāo)沒有落到實(shí)處；二是部分礦山企業(yè)的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)責(zé)任主體沒有落到實(shí)處；三是部分地方政府礦山地質(zhì)環(huán)境管理部門沒有很好地履行政府職責(zé)。

　　第四，由于認(rèn)識(shí)上的偏差，較長一段時(shí)間內(nèi)，造成了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的主體錯(cuò)位或缺位。有的政府部門既是環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管者，又是環(huán)境治理的操作者，而少數(shù)礦山企業(yè)卻游離于環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任之外，不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，自然也難以收到好的效果。

　　第五，雖然各級(jí)政府和礦山企業(yè)都制定了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和責(zé)任制，或是雖有規(guī)劃目標(biāo)，但缺少具體的實(shí)施細(xì)則，沒有實(shí)施的時(shí)間表、路線圖和責(zé)任人，缺乏責(zé)任感、緊迫感、危機(jī)感，甚至出現(xiàn)瀆職、失職現(xiàn)象，造成了一些重大礦山地質(zhì)環(huán)境問題或是重大安全隱患，而這些情況又沒有引起主管部門應(yīng)有的重視，沒有進(jìn)行必要的行政干預(yù)和責(zé)任追究?！酰ɡ罹凉G、葛偉亞等 本文據(jù)《礦山地質(zhì)環(huán)境管理的理論與實(shí)踐》，地質(zhì)出版社2016年12月出版）

　　轉(zhuǎn)自：中國礦業(yè)報(bào)

　　【版權(quán)及免責(zé)聲明】凡本網(wǎng)所屬版權(quán)作品，轉(zhuǎn)載時(shí)須獲得授權(quán)并注明來源“中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關(guān)法律責(zé)任的權(quán)力。凡轉(zhuǎn)載文章及企業(yè)宣傳資訊，僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表本網(wǎng)觀點(diǎn)和立場。版權(quán)事宜請(qǐng)聯(lián)系：010-65363056。

延伸閱讀