制度“四重四輕”國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展遭遇瓶頸

　　重建立輕標(biāo)準(zhǔn)、重局部輕整體、重眼前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)、重經(jīng)費(fèi)輕科研。

　　國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)是推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國(guó)的重要載體。記者在云南、湖南、浙江、青海、黑龍江、甘肅等地多個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)研了解到，經(jīng)過(guò)60年建設(shè)，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)構(gòu)建了類(lèi)型齊全、層次豐富的保護(hù)體系，積攢了豐厚“生態(tài)家底”。這為保護(hù)生態(tài)多樣性、維護(hù)生態(tài)安全、推進(jìn)生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但同時(shí)記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)快速推進(jìn)中，存在“四重四輕”傾向，傳統(tǒng)保護(hù)模式遇到發(fā)展瓶頸，已制約了我國(guó)保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

　　“生態(tài)家底”量質(zhì)齊升

　　自1956年云南西雙版納、福建武夷山、廣東鼎湖山等第一批自然保護(hù)區(qū)建立以來(lái)，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)經(jīng)歷了60年繁榮發(fā)展，期間經(jīng)過(guò)了起步發(fā)展、快速推進(jìn)、規(guī)范管理等階段。在生態(tài)文明和美麗中國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略中，自然保護(hù)區(qū)的地位不容忽視。記者了解到，目前，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)已形成立體多元保護(hù)體系，“生態(tài)家底”量質(zhì)齊升。

　　國(guó)家林業(yè)局保護(hù)司司長(zhǎng)張希武表示，我國(guó)保護(hù)區(qū)此前只占國(guó)土面積的0.13%，到如今占陸域國(guó)土面積的14.8%。全國(guó)已建立森林、荒漠、濕地、海洋等各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)2740處，包括446個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和2294處地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)，總面積147萬(wàn)平方公里。從布局上看，全國(guó)各省區(qū)市都有了保護(hù)區(qū)，其中西藏、青海、新疆、內(nèi)蒙古、甘肅、四川等西部地區(qū)自然保護(hù)區(qū)面積占到了總面積的77%。

　　國(guó)家林業(yè)局保護(hù)司保護(hù)處處長(zhǎng)安麗丹介紹，保護(hù)區(qū)有效保護(hù)了我國(guó)85%野生動(dòng)物種群、65%高等植物群落和50.3%天然濕地。同時(shí)還使300多種珍稀瀕危野生動(dòng)物主要棲息地、130多種珍貴樹(shù)木主要分布地得到保護(hù)。數(shù)據(jù)顯示，目前共有1246只野生大熊貓分布在67個(gè)保護(hù)區(qū)內(nèi)；野外朱鹮由7只增加到1500多只；亞洲象從170頭增加到300頭左右，活動(dòng)范圍不斷擴(kuò)展；藏羚羊、揚(yáng)子鱷、滇金絲猴和蘇鐵等物種數(shù)量明顯恢復(fù)。

　　“長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江等重要大江大河生態(tài)系統(tǒng)、東北大小興安嶺和長(zhǎng)白山地、橫斷山區(qū)等生態(tài)屏障在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)得到了很好保護(hù)?！卑阐惖じ嬖V記者，整個(gè)長(zhǎng)江流域國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)數(shù)量達(dá)144個(gè)，對(duì)加強(qiáng)長(zhǎng)江生態(tài)的健康和安全起到了重要保障作用。特別是，保護(hù)區(qū)涵蓋了20%以上天然優(yōu)質(zhì)森林和30%典型荒漠地區(qū)，成為我國(guó)生物多樣性最豐富、歷史價(jià)值最高、生態(tài)效益最好的地區(qū)。

　　管理體系日益完善 全民生態(tài)意識(shí)提高

　　記者調(diào)研了解到，目前我國(guó)大部分國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)都成立了專(zhuān)門(mén)的管理局、實(shí)施了專(zhuān)門(mén)保護(hù)條例，并創(chuàng)新了社會(huì)參與保護(hù)機(jī)制，提高了全民生態(tài)意識(shí)。

　　“從中央到地方已成立了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)或職能部門(mén)負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)的管理?！睆埾Ｎ浣榻B，目前，全國(guó)有200多個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)單獨(dú)頒布了自然保護(hù)區(qū)管理辦法條例，“一區(qū)一法”建設(shè)快速推進(jìn)。湖南西洞庭、山東黃河三角洲、內(nèi)蒙古呼倫湖等國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)還試點(diǎn)集中行政處罰權(quán)。

　　一些保護(hù)區(qū)在現(xiàn)行法律和政策允許范圍內(nèi)，尋求保護(hù)與發(fā)展的平衡。湖南省桃源縣烏云界國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，利用當(dāng)?shù)卣l(fā)放的1000萬(wàn)元扶貧貸款和區(qū)內(nèi)現(xiàn)成的自然資源，引導(dǎo)村民發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。村養(yǎng)殖戶(hù)自發(fā)組織起來(lái)成立漁業(yè)協(xié)會(huì)，在管理局指導(dǎo)下對(duì)區(qū)內(nèi)的溪流進(jìn)行巡護(hù)。

　　還有一些保護(hù)區(qū)積極推進(jìn)社區(qū)共管，發(fā)動(dòng)群眾參與保護(hù)。例如，青海省林業(yè)廳以青海湖保護(hù)區(qū)為試點(diǎn)探索協(xié)議參與機(jī)制，擴(kuò)大了保護(hù)區(qū)保護(hù)力量。云南省白馬雪山保護(hù)區(qū)管理局通過(guò)修訂村規(guī)民約和邀請(qǐng)當(dāng)?shù)刈诮填I(lǐng)袖參與的方式，將村民吸納為義務(wù)護(hù)林員。西雙版納保護(hù)區(qū)管理局則編寫(xiě)了教材《識(shí)象》納入部分學(xué)校的課程中，學(xué)生不僅每周要固定學(xué)習(xí)關(guān)于亞洲象的知識(shí)，還要進(jìn)行與常規(guī)課程一樣的考試?！耙郧霸谘采綍r(shí)抓獲19個(gè)在區(qū)里設(shè)陷阱的農(nóng)戶(hù)，每人身上平均攜帶了500個(gè)獸夾。如今，偷獵行為基本絕跡，維護(hù)生態(tài)的理念深入人心”。云南白馬雪山保護(hù)區(qū)管理局德欽分局局長(zhǎng)肖林說(shuō)。

　　我國(guó)自然保護(hù)區(qū)還在不斷深化國(guó)際交流與合作，目前23處國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)加入了“世界人與生物圈網(wǎng)絡(luò)”，34處自然保護(hù)區(qū)加入國(guó)際重要濕地，18處自然保護(hù)區(qū)成為世界自然遺產(chǎn)地的組成部分，樹(shù)立了我生態(tài)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象，為維護(hù)全球生態(tài)安全，擴(kuò)大我在生物多樣性保護(hù)方面的話(huà)語(yǔ)權(quán)起到了重要作用。

　　制度“四重四輕”發(fā)展面臨瓶頸

　　但值得注意的是，記者了解到，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)在數(shù)量、面積快速增長(zhǎng)的同時(shí)，現(xiàn)行管理體制以及相關(guān)法規(guī)制度仍存在缺失，制約了保護(hù)區(qū)事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。

　　首先是重建立輕標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)區(qū)類(lèi)型不清晰。我國(guó)在困難條件下，搶救性劃定了自然保護(hù)區(qū)，但部分不適宜劃入?yún)^(qū)域也被納入到保護(hù)范圍中。按照各國(guó)公認(rèn)的世界自然保護(hù)聯(lián)盟IUCN全球保護(hù)地劃分類(lèi)型即嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、荒野區(qū)、國(guó)家公園、自然紀(jì)念區(qū)、棲息地/物種管理區(qū)、陸地/海洋景觀保護(hù)區(qū)和資源管理保護(hù)區(qū)，我國(guó)很多保護(hù)地籠統(tǒng)地劃為自然保護(hù)區(qū)，缺乏科學(xué)評(píng)估規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)體系，造成保護(hù)類(lèi)型較為混亂，生態(tài)與發(fā)展矛盾凸顯。

　　值得關(guān)注的是，與美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家基本無(wú)居民的保護(hù)區(qū)不同，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)及周邊人口眾多，平均每個(gè)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)定居人口近7000人，周邊社區(qū)人口5萬(wàn)多。這也為如今保護(hù)區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生需求之間埋下了矛盾。

　　其次是重局部輕整體，保護(hù)區(qū)破碎化、分散化。國(guó)家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)唐芳林介紹，我國(guó)保護(hù)區(qū)的設(shè)立是地方政府依自愿原則向上申報(bào)，而非由國(guó)家依據(jù)保護(hù)對(duì)象劃定，這導(dǎo)致一些典型重要的生態(tài)系統(tǒng)未納入保護(hù)范圍。同時(shí)，由于行政區(qū)劃限制，一些保護(hù)區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)的完整延續(xù)性也受到影響，導(dǎo)致動(dòng)物遷徙通道被割裂等情況出現(xiàn)?！昂暇硟?nèi)的天鵝棲息地，在東南西洞庭和湘陰縣都有，其中東西洞庭是國(guó)家級(jí)，南洞庭是省級(jí)，而湘陰的部分是縣級(jí)，這幾個(gè)地方又都各自獨(dú)立管理?！焙蠋煼洞髮W(xué)生科院動(dòng)物學(xué)系教授鄧學(xué)建說(shuō)，這加劇了保護(hù)體系的破碎和分散趨勢(shì)。

　　第三是重眼前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)，保護(hù)區(qū)法律制度亟待完善。目前，自然保護(hù)區(qū)分屬林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、海洋、環(huán)保等部門(mén)，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)域及其所聯(lián)系的自然系統(tǒng)按條塊分割管理，人為割裂了“山、水、林”等要素和結(jié)構(gòu)的完整性。同時(shí)，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》1994年頒布實(shí)施已22年之久，相當(dāng)部分規(guī)定已不適用，亟待修訂升級(jí)。例如，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)由政府相關(guān)部門(mén)設(shè)立，但到底是屬于政府的派出機(jī)構(gòu)還是獨(dú)立法人，是否具有執(zhí)法主體資格等沒(méi)有明確規(guī)定，難以有效履行管理者職責(zé)。在實(shí)際管理中，由于部分保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬不清，致保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)區(qū)內(nèi)資源進(jìn)行有效管理。桃源縣烏云界國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局局長(zhǎng)陳建鵬介紹，他們?nèi)珔^(qū)90%的天然林都應(yīng)確權(quán)給當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)。此外，還有6萬(wàn)多畝人工林由老百姓投工投勞甚至貸款種植，如今早過(guò)了砍伐期。但保護(hù)區(qū)成立后，這些樹(shù)木一律不準(zhǔn)砍伐。老百姓不但分文未賺，到現(xiàn)在還背負(fù)著還貸壓力。這種現(xiàn)象在其他地方也普遍存在。去年廣西某保護(hù)區(qū)管理局因阻止村民采伐樹(shù)木，被當(dāng)?shù)?00多人圍攻。

　　最后是重經(jīng)費(fèi)輕科研，國(guó)家保護(hù)物種名錄更新不足。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的科學(xué)研究停留在較低層次，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員缺乏，與保護(hù)工作對(duì)科研的要求有很大差距。國(guó)家保護(hù)物種是自然保護(hù)區(qū)的主要保護(hù)對(duì)象，然而《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》自1989年發(fā)布實(shí)施以來(lái)，長(zhǎng)期沒(méi)有得到全面、系統(tǒng)更新，已嚴(yán)重滯后于部分物種種群變化，導(dǎo)致一些新出現(xiàn)的瀕危物種未能被及時(shí)收錄，給相關(guān)保護(hù)工作帶來(lái)了不利影響。同時(shí)，個(gè)別自然保護(hù)區(qū)的主要保護(hù)對(duì)象已大幅減少甚至消失，需要調(diào)整。例如內(nèi)蒙古遺鷗國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)功能基本喪失“名存實(shí)亡”，遺鷗數(shù)量從2000年的1萬(wàn)余只銳減至目前的百余只。

　　唐芳林直言：“這些問(wèn)題如果不及時(shí)解決，而一直沿用60年來(lái)的老模式，矛盾只會(huì)越發(fā)激烈?！?/br>

　　轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)

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