制度“四重四輕”國家級自然保護區(qū)發(fā)展遭遇瓶頸

　　重建立輕標準、重局部輕整體、重眼前輕長遠、重經(jīng)費輕科研。

　　國家級自然保護區(qū)是推進生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國的重要載體。記者在云南、湖南、浙江、青海、黑龍江、甘肅等地多個國家級自然保護區(qū)調(diào)研了解到，經(jīng)過60年建設(shè)，我國自然保護區(qū)構(gòu)建了類型齊全、層次豐富的保護體系，積攢了豐厚“生態(tài)家底”。這為保護生態(tài)多樣性、維護生態(tài)安全、推進生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。但同時記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國自然保護區(qū)快速推進中，存在“四重四輕”傾向，傳統(tǒng)保護模式遇到發(fā)展瓶頸，已制約了我國保護事業(yè)的發(fā)展。

　　“生態(tài)家底”量質(zhì)齊升

　　自1956年云南西雙版納、福建武夷山、廣東鼎湖山等第一批自然保護區(qū)建立以來，我國自然保護區(qū)經(jīng)歷了60年繁榮發(fā)展，期間經(jīng)過了起步發(fā)展、快速推進、規(guī)范管理等階段。在生態(tài)文明和美麗中國的發(fā)展戰(zhàn)略中，自然保護區(qū)的地位不容忽視。記者了解到，目前，我國自然保護區(qū)已形成立體多元保護體系，“生態(tài)家底”量質(zhì)齊升。

　　國家林業(yè)局保護司司長張希武表示，我國保護區(qū)此前只占國土面積的0.13%，到如今占陸域國土面積的14.8%。全國已建立森林、荒漠、濕地、海洋等各類自然保護區(qū)2740處，包括446個國家級自然保護區(qū)和2294處地方級自然保護區(qū)，總面積147萬平方公里。從布局上看，全國各省區(qū)市都有了保護區(qū)，其中西藏、青海、新疆、內(nèi)蒙古、甘肅、四川等西部地區(qū)自然保護區(qū)面積占到了總面積的77%。

　　國家林業(yè)局保護司保護處處長安麗丹介紹，保護區(qū)有效保護了我國85%野生動物種群、65%高等植物群落和50.3%天然濕地。同時還使300多種珍稀瀕危野生動物主要棲息地、130多種珍貴樹木主要分布地得到保護。數(shù)據(jù)顯示，目前共有1246只野生大熊貓分布在67個保護區(qū)內(nèi)；野外朱鹮由7只增加到1500多只；亞洲象從170頭增加到300頭左右，活動范圍不斷擴展；藏羚羊、揚子鱷、滇金絲猴和蘇鐵等物種數(shù)量明顯恢復。

　　“長江、黃河、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江等重要大江大河生態(tài)系統(tǒng)、東北大小興安嶺和長白山地、橫斷山區(qū)等生態(tài)屏障在自然保護區(qū)內(nèi)得到了很好保護?！卑阐惖じ嬖V記者，整個長江流域國家級自然保護區(qū)數(shù)量達144個，對加強長江生態(tài)的健康和安全起到了重要保障作用。特別是，保護區(qū)涵蓋了20%以上天然優(yōu)質(zhì)森林和30%典型荒漠地區(qū)，成為我國生物多樣性最豐富、歷史價值最高、生態(tài)效益最好的地區(qū)。

　　管理體系日益完善 全民生態(tài)意識提高

　　記者調(diào)研了解到，目前我國大部分國家級自然保護區(qū)都成立了專門的管理局、實施了專門保護條例，并創(chuàng)新了社會參與保護機制，提高了全民生態(tài)意識。

　　“從中央到地方已成立了相應的管理機構(gòu)或職能部門負責保護區(qū)的管理。”張希武介紹，目前，全國有200多個國家級自然保護區(qū)單獨頒布了自然保護區(qū)管理辦法條例，“一區(qū)一法”建設(shè)快速推進。湖南西洞庭、山東黃河三角洲、內(nèi)蒙古呼倫湖等國家級自然保護區(qū)還試點集中行政處罰權(quán)。

　　一些保護區(qū)在現(xiàn)行法律和政策允許范圍內(nèi)，尋求保護與發(fā)展的平衡。湖南省桃源縣烏云界國家級自然保護區(qū)管理局，利用當?shù)卣l(fā)放的1000萬元扶貧貸款和區(qū)內(nèi)現(xiàn)成的自然資源，引導村民發(fā)展林下經(jīng)濟。村養(yǎng)殖戶自發(fā)組織起來成立漁業(yè)協(xié)會，在管理局指導下對區(qū)內(nèi)的溪流進行巡護。

　　還有一些保護區(qū)積極推進社區(qū)共管，發(fā)動群眾參與保護。例如，青海省林業(yè)廳以青海湖保護區(qū)為試點探索協(xié)議參與機制，擴大了保護區(qū)保護力量。云南省白馬雪山保護區(qū)管理局通過修訂村規(guī)民約和邀請當?shù)刈诮填I(lǐng)袖參與的方式，將村民吸納為義務(wù)護林員。西雙版納保護區(qū)管理局則編寫了教材《識象》納入部分學校的課程中，學生不僅每周要固定學習關(guān)于亞洲象的知識，還要進行與常規(guī)課程一樣的考試?！耙郧霸谘采綍r抓獲19個在區(qū)里設(shè)陷阱的農(nóng)戶，每人身上平均攜帶了500個獸夾。如今，偷獵行為基本絕跡，維護生態(tài)的理念深入人心”。云南白馬雪山保護區(qū)管理局德欽分局局長肖林說。

　　我國自然保護區(qū)還在不斷深化國際交流與合作，目前23處國家級自然保護區(qū)加入了“世界人與生物圈網(wǎng)絡(luò)”，34處自然保護區(qū)加入國際重要濕地，18處自然保護區(qū)成為世界自然遺產(chǎn)地的組成部分，樹立了我生態(tài)負責任大國形象，為維護全球生態(tài)安全，擴大我在生物多樣性保護方面的話語權(quán)起到了重要作用。

　　制度“四重四輕”發(fā)展面臨瓶頸

　　但值得注意的是，記者了解到，我國自然保護區(qū)在數(shù)量、面積快速增長的同時，現(xiàn)行管理體制以及相關(guān)法規(guī)制度仍存在缺失，制約了保護區(qū)事業(yè)進一步發(fā)展。

　　首先是重建立輕標準，保護區(qū)類型不清晰。我國在困難條件下，搶救性劃定了自然保護區(qū)，但部分不適宜劃入?yún)^(qū)域也被納入到保護范圍中。按照各國公認的世界自然保護聯(lián)盟IUCN全球保護地劃分類型即嚴格自然保護區(qū)、荒野區(qū)、國家公園、自然紀念區(qū)、棲息地/物種管理區(qū)、陸地/海洋景觀保護區(qū)和資源管理保護區(qū)，我國很多保護地籠統(tǒng)地劃為自然保護區(qū)，缺乏科學評估規(guī)劃和標準體系，造成保護類型較為混亂，生態(tài)與發(fā)展矛盾凸顯。

　　值得關(guān)注的是，與美國、德國等發(fā)達國家基本無居民的保護區(qū)不同，中國自然保護區(qū)及周邊人口眾多，平均每個自然保護區(qū)內(nèi)定居人口近7000人，周邊社區(qū)人口5萬多。這也為如今保護區(qū)與經(jīng)濟發(fā)展、民生需求之間埋下了矛盾。

　　其次是重局部輕整體，保護區(qū)破碎化、分散化。國家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計院院長唐芳林介紹，我國保護區(qū)的設(shè)立是地方政府依自愿原則向上申報，而非由國家依據(jù)保護對象劃定，這導致一些典型重要的生態(tài)系統(tǒng)未納入保護范圍。同時，由于行政區(qū)劃限制，一些保護區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)的完整延續(xù)性也受到影響，導致動物遷徙通道被割裂等情況出現(xiàn)?！昂暇硟?nèi)的天鵝棲息地，在東南西洞庭和湘陰縣都有，其中東西洞庭是國家級，南洞庭是省級，而湘陰的部分是縣級，這幾個地方又都各自獨立管理?！焙蠋煼洞髮W生科院動物學系教授鄧學建說，這加劇了保護體系的破碎和分散趨勢。

　　第三是重眼前輕長遠，保護區(qū)法律制度亟待完善。目前，自然保護區(qū)分屬林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、海洋、環(huán)保等部門，導致保護區(qū)域及其所聯(lián)系的自然系統(tǒng)按條塊分割管理，人為割裂了“山、水、林”等要素和結(jié)構(gòu)的完整性。同時，現(xiàn)行《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》1994年頒布實施已22年之久，相當部分規(guī)定已不適用，亟待修訂升級。例如，保護區(qū)管理機構(gòu)由政府相關(guān)部門設(shè)立，但到底是屬于政府的派出機構(gòu)還是獨立法人，是否具有執(zhí)法主體資格等沒有明確規(guī)定，難以有效履行管理者職責。在實際管理中，由于部分保護區(qū)土地權(quán)屬不清，致保護區(qū)管理機構(gòu)無法對區(qū)內(nèi)資源進行有效管理。桃源縣烏云界國家級自然保護區(qū)管理局局長陳建鵬介紹，他們?nèi)珔^(qū)90%的天然林都應確權(quán)給當?shù)亓洲r(nóng)。此外，還有6萬多畝人工林由老百姓投工投勞甚至貸款種植，如今早過了砍伐期。但保護區(qū)成立后，這些樹木一律不準砍伐。老百姓不但分文未賺，到現(xiàn)在還背負著還貸壓力。這種現(xiàn)象在其他地方也普遍存在。去年廣西某保護區(qū)管理局因阻止村民采伐樹木，被當?shù)?00多人圍攻。

　　最后是重經(jīng)費輕科研，國家保護物種名錄更新不足。我國自然保護區(qū)的科學研究停留在較低層次，專業(yè)技術(shù)人員缺乏，與保護工作對科研的要求有很大差距。國家保護物種是自然保護區(qū)的主要保護對象，然而《國家重點保護野生動物名錄》自1989年發(fā)布實施以來，長期沒有得到全面、系統(tǒng)更新，已嚴重滯后于部分物種種群變化，導致一些新出現(xiàn)的瀕危物種未能被及時收錄，給相關(guān)保護工作帶來了不利影響。同時，個別自然保護區(qū)的主要保護對象已大幅減少甚至消失，需要調(diào)整。例如內(nèi)蒙古遺鷗國家級自然保護區(qū)生態(tài)功能基本喪失“名存實亡”，遺鷗數(shù)量從2000年的1萬余只銳減至目前的百余只。

　　唐芳林直言：“這些問題如果不及時解決，而一直沿用60年來的老模式，矛盾只會越發(fā)激烈。”

　　轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟參考報

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