我國新城新區(qū)發(fā)展低效浪費局面亟待扭轉(zhuǎn)

　　新城新區(qū)發(fā)展低效浪費局面亟待扭轉(zhuǎn)——訪國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎

　　●有的地方不顧實際，盲目規(guī)劃建設(shè)新城，導(dǎo)致部分新城有城無產(chǎn)或有城無人，成為空城、鬼城、死城。

　　●當(dāng)前，新城新區(qū)很難再通過照搬照抄上級政府的政府批復(fù)，獲得持久發(fā)展動力。新城新區(qū)管理部門如何通過研究，明確制度創(chuàng)新禁區(qū)、突破區(qū)，將成為未來新城新區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵。

　　●在現(xiàn)行財政體制下，地級市財政收入的約30%-35%、縣級市和縣財政收入的約50%-70%來源于土地出讓和房地產(chǎn)開發(fā)收入，這是一種典型的土地財政。

　　近些年，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，新城新區(qū)數(shù)量不斷增多、面積不斷擴(kuò)大，在新城新區(qū)建設(shè)與發(fā)展過程中，一些地方過度擴(kuò)張，帶來了諸多問題。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎研究員在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時系統(tǒng)梳理了中國新城新區(qū)的現(xiàn)狀及問題，并提出新常態(tài)背景下中國新城新區(qū)發(fā)展的十大趨勢。

　　新城新區(qū)過度擴(kuò)張帶來諸多問題

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》：隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，新城新區(qū)成為重要經(jīng)濟(jì)增長極，東部主要國家級新區(qū)占所在市的GDP總量的30%，國家級高新區(qū)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)貢獻(xiàn)的GDP占全國的近1/4。新城新區(qū)數(shù)量在不斷增多、面積在不斷擴(kuò)大的同時也帶來了諸如空城、鬼城等一系列問題，您認(rèn)為當(dāng)前新城新區(qū)發(fā)展中有哪些問題需要重點關(guān)注？

　　馮奎：確實是這樣的。隨著新城新區(qū)在一些地方過度擴(kuò)張性發(fā)展，有些問題值得關(guān)注。

　　第一，新城新區(qū)數(shù)量過多，或有城無產(chǎn)，或有城無人。有的地方不顧實際，盲目規(guī)劃建設(shè)新城，導(dǎo)致部分新城有城無產(chǎn)或有城無人，成為空城、鬼城、死城。這些新城既有臨港新城、三四線城市的新區(qū)，也有沿海地區(qū)部分號稱“生態(tài)”、“低碳”的新城新區(qū)，還包括各地競相發(fā)展的高鐵新城新區(qū)。

　　2000年至2010年，城市土地擴(kuò)張了83.41%，人口僅僅增加了45%，土地城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化的1.85倍。

　　第二，工礦用地比例過高，土地處于低效利用的狀態(tài)。我國工業(yè)用地比例達(dá)到了26%，珠三角、長三角的一些城市甚至達(dá)到40%、50%，而紐約只有7%、香港只有6%、倫敦只有2.7%、新加坡只有2.4%。目前城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中，處于低效利用狀態(tài)的5000平方公里，占全國城市建成區(qū)的11%。

　　新城新區(qū)在土地利用方面，主體功能定位不清、空間布局混亂、空間利用效率不高的問題，成為較為普遍的現(xiàn)象。中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提供的數(shù)據(jù)是，我國城市建成區(qū)4.3萬平方公里，建制鎮(zhèn)3.38萬平方公里，農(nóng)民居民點已有16.5萬平方公里，還有各類開發(fā)區(qū)，其中，國家和省級的開發(fā)區(qū)是9949平方公里，縣級開發(fā)區(qū)更是數(shù)不勝數(shù)，甚至超過國家和省的開發(fā)區(qū)。

　　第三，有的地方政府不計成本進(jìn)行開發(fā)，債務(wù)規(guī)模過大。中國在新城新區(qū)開發(fā)過程中，政府主導(dǎo)性色彩較濃。政府沒有信用評價等級，且又具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類資源的巨大優(yōu)勢，這使得中國地方政府在新城新區(qū)投資中，不計成本、責(zé)任不清、管理混亂、不用承擔(dān)后果等現(xiàn)象十分突出。

　當(dāng)以上現(xiàn)象與中國獨特的“土地財政”模式融資結(jié)合在一起的時候，使得問題可能趨于螺旋式的惡化。中科院地理科學(xué)與資源研究所的一項研究表明，在現(xiàn)行財政體制下，地級市財政收入的約30%-35%、縣級市和縣財政收入的約50%-70%來源于土地出讓和房地產(chǎn)開發(fā)收入，這是一種典型的土地財政。一旦停止政府供地，政府就可能“斷奶”，財政就難以持續(xù)。為避免財政危機(jī)，政府就會千方百計地通過多種途徑出讓土地。近些年愈演愈烈的地方融資平臺的負(fù)債規(guī)模日漸增加，一屆政府接著一屆政府?dāng)U大地方融資和負(fù)債規(guī)模，出現(xiàn)了“新官不理舊財”、“借錢沒想還錢”的可笑潛規(guī)則。

　　第四，新城新區(qū)千城一面，缺乏獨特的定位與鮮明的個性。相比較西方發(fā)達(dá)國家每座新城新區(qū)數(shù)十年的建設(shè)歷史，我國正在建設(shè)的新城新區(qū)，規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)的時間都比較短，存在著急功近利的行為。新城新區(qū)在規(guī)劃理念上照搬超抄的現(xiàn)象嚴(yán)重，用標(biāo)準(zhǔn)化的方式組建新城新區(qū)的方式突出。一些新城新區(qū)的基本配件就是高大巍峨的行政辦公樓作為門面，一排排標(biāo)準(zhǔn)化的工業(yè)廠房充斥其中，馬路寬廣、花壇四處擺放。在新城新區(qū)這張白紙上，沒有特色和個性，看不到歷史文化沉淀。除了表象上的千城一面，就是功能定位上的雷同。

　　第五，新城新區(qū)缺乏頂層設(shè)計與科學(xué)規(guī)劃。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心此前進(jìn)行的研究認(rèn)為，各地?zé)嶂杂谛鲁切聟^(qū)建設(shè)，大搞所謂的“城市綜合體”，說明地方政府在理解中央城鎮(zhèn)化政策上出現(xiàn)了嚴(yán)重的偏差，很有可能影響到未來城鎮(zhèn)化有關(guān)政策的落實，特別是針對農(nóng)民工市民化問題、城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變等問題。社會上對地方的作法反響也十分強(qiáng)烈，擔(dān)心是又一輪“城鎮(zhèn)化投資大躍進(jìn)”。如果不及時規(guī)范和引導(dǎo)，也必定造成社會的不良反響，加劇大拆大建所引發(fā)的社會矛盾。

　　“造城運動”難以為繼

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》：您認(rèn)為，造成這些問題的原因是什么？

　　馮奎：我認(rèn)為，主要是源自一些地方政府行為上非理性的因素。許多地方政府求新、貪大、求洋。有的地方領(lǐng)導(dǎo)甫一上任，首先要做的事就是雄心勃勃重新謀劃建新城、造新區(qū)，而且一出手必定要講究要大手筆，大氣魄、大尺度。土地是空間生產(chǎn)的主要因素。地方政府可以粗放地獲得土地并使用土地的土地管理政策助長了新城新區(qū)在空間上擴(kuò)展。政府投資、金融資本注入是新城新區(qū)發(fā)展的重要推手。政府不計債務(wù)規(guī)模及后果的投融資開發(fā)模式為“造城運動”推波助瀾。對新城新區(qū)缺乏有力的調(diào)控與規(guī)范，使得新城新區(qū)在政策體制的罅隙里野蠻成長。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》：既然已經(jīng)看到新城新區(qū)建設(shè)中存在的這些問題，尤其是當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，有必要采取措施，讓新城新區(qū)更加健康發(fā)展。

　　馮奎：是的。從過去30多年的經(jīng)驗來看，新城新區(qū)發(fā)展與中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程相耦合。新城新區(qū)的快速發(fā)展是快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的支撐性力量，同時，快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程也為新城新區(qū)的激增提供了極為有利與寬松的環(huán)境。在新常態(tài)的發(fā)展條件下，中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程將從速度優(yōu)先型向質(zhì)量優(yōu)先型轉(zhuǎn)變，速度優(yōu)先型的政策體系面臨極大調(diào)整。這樣，一些打著新城新區(qū)的名義的“政績工程”、“面子工程”、“雞肋工程”、低效工程，將不再受到政績激勵與政策鼓勵，甚至?xí)艿较拗啤?/p>

　　2014年對于中國宏觀經(jīng)濟(jì)以及新城新區(qū)發(fā)展都是極其重要的一年。中央決策層面首次提出中國經(jīng)濟(jì)步入發(fā)展新常態(tài)，新城新區(qū)面前的政策環(huán)境、競爭環(huán)境迥異于從前。

　　轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)參考報

　　【版權(quán)及免責(zé)聲明】凡本網(wǎng)所屬版權(quán)作品，轉(zhuǎn)載時須獲得授權(quán)并注明來源“中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關(guān)法律責(zé)任的權(quán)力。凡轉(zhuǎn)載文章及企業(yè)宣傳資訊，僅代表作者個人觀點，不代表本網(wǎng)觀點和立場。版權(quán)事宜請聯(lián)系：010-65363056。

延伸閱讀