盲目擴(kuò)張陷入市場窟境 我國園區(qū)經(jīng)濟(jì)亟待轉(zhuǎn)型升級

　　隨著第一批開發(fā)區(qū)陸續(xù)迎來“而立”之年，開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級成為全國關(guān)注的熱門話題。國務(wù)院副總理汪洋多次強(qiáng)調(diào)，開發(fā)區(qū)的未來方向是加速轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

　　為借鑒國外園區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，從1984年起，國家批準(zhǔn)興建了大連、秦皇島等14個經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，標(biāo)志著中國開發(fā)區(qū)的正式誕生。開區(qū)首先在沿海布局，并迅速延伸至中西部地區(qū)。30多年來，這一重大戰(zhàn)略決策，盡管為中國經(jīng)濟(jì)騰飛帶來了歷史發(fā)展機(jī)遇，園區(qū)經(jīng)濟(jì)也占據(jù)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的半壁江山，但也在部分地區(qū)因盲目擴(kuò)張悄然陷入了市場窟境。

　　園區(qū)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展

　　中國經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)從創(chuàng)辦之日起，就顯示出勃勃生機(jī)和巨大創(chuàng)造力，有效地促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和加快中國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)接軌，起到了積極的作用。

　　1984年5月，我國正式?jīng)Q定開放大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海等14個沿海港口城市，并在這些城市先后建立了15個經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。

　　國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)從誕生之日起，先后經(jīng)歷探索起步、高速增長、調(diào)整清理等過程。此外，各省市也都在建立各自的開發(fā)區(qū)，全國范圍掀起了設(shè)立開發(fā)區(qū)的熱潮，各種類型、各種級別的開發(fā)區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)迅猛發(fā)展之勢。

　　2013年年底，全國擁有482家國家級工業(yè)園區(qū)，其中高新區(qū)114家、經(jīng)開區(qū)215家、出口加工區(qū)63家、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)16家。國家經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)的GDP合計13萬億元，占全國GDP近1/4；合計工業(yè)總產(chǎn)值35萬億元，超過全國工業(yè)總產(chǎn)值的1/3；合計上繳稅收為2萬億元，占全國上繳稅收的近1/5。省級開發(fā)區(qū)則多達(dá)1600余家，各類主題產(chǎn)業(yè)園逾2萬家。

　　一位學(xué)者表示，“在過去近30多年里，中國的開發(fā)區(qū)建設(shè)的確是為改革開放、為國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展‘殺出了一條血路’。”

　　在相當(dāng)多的大型、特大型城市以及一大批老工業(yè)基地型城市的改造中，“退二進(jìn)三”、“退三進(jìn)四”等戰(zhàn)略之所以能夠得以實施，在很大程度上依賴于開發(fā)區(qū)建設(shè)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新產(chǎn)業(yè)形成提供了輾轉(zhuǎn)騰挪的空間余地。

　　“國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)是中國對外開放地區(qū)的重要組成部分，它已逐漸成為所在城市及周圍地區(qū)發(fā)展對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的重點區(qū)域和外商投資的首選地?！睆?fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授尹伯成說道。

　　目前，外商投資企業(yè)作為技術(shù)引進(jìn)載體的作用愈益昭顯，而國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)對外商投資產(chǎn)生了巨大的吸引力，不但國家賦予了開發(fā)區(qū)在稅收等方面的優(yōu)惠政策，開發(fā)區(qū)自身也注重搞好投資硬環(huán)境和完善投資軟環(huán)境，國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)造了一個較好的投資環(huán)境，成為當(dāng)?shù)匕l(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的重要窗口，也是各地吸收外資最活躍的地區(qū)之一。

　　近幾年來一些大型的外商投資企業(yè)項目或獨(dú)資項目大都設(shè)在國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，而這些獨(dú)資企業(yè)和新項目在生產(chǎn)技術(shù)方面無疑是最好的，尤其是獨(dú)資企業(yè)，跨國公司無須擔(dān)心技術(shù)的流失，因此也導(dǎo)致了其中一些企業(yè)或項目達(dá)到全球領(lǐng)先地位的現(xiàn)象。更多的跨國公司越來越鐘情于國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。

　　清華大學(xué)國際問題研究所劉江永說：“隨著外商投資企業(yè)在國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)引進(jìn)更多的先進(jìn)技術(shù)，國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在不斷改善，可以說，開發(fā)區(qū)為中國的發(fā)展起到了助推作用?！?/p>

　　國務(wù)院去年召開的全國國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工作電視電話會議指出，設(shè)立國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)是黨中央、國務(wù)院的重大戰(zhàn)略決策，是我國改革開放的重大創(chuàng)舉。30年來開發(fā)區(qū)為我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，創(chuàng)造了世界工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展奇跡；開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)大引擎，對外開放重要載體，體制改革試驗基地；開發(fā)區(qū)的成功實踐是改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)社會大發(fā)展、大變革的縮影，是中國特色社會主義強(qiáng)大生命力的生動體現(xiàn)。

　　加速轉(zhuǎn)型升級

　　雖然開發(fā)區(qū)的發(fā)展令世人矚目，但是發(fā)展過程中的問題也不容忽視。一些地方出現(xiàn)了以工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園、集中區(qū)等名義違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)、隨意圈占土地、擴(kuò)大開發(fā)區(qū)面積、擅自出臺優(yōu)惠政策、低水平重復(fù)建設(shè)的苗頭和傾向。

　　據(jù)統(tǒng)計，國土資源部政策法規(guī)司的數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)低效用地占40%以上，處于低效利用狀態(tài)的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地約5000平方公里，占全國城市建成區(qū)的11%。另一個數(shù)據(jù)是，我國城市化過程中，主要用來建開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地平均占了城市用地的40%~50%，這和發(fā)達(dá)國家10%~15%的占比相去甚遠(yuǎn)。

　　中部某市的萬畝工業(yè)園深陷“空城危機(jī)”，多個工業(yè)園區(qū)普遍存在廠房空置、工業(yè)用地撂荒的現(xiàn)象。該工業(yè)園區(qū)總體占地面積超過1萬畝，規(guī)劃引進(jìn)企業(yè)1500家左右，實際入園企業(yè)只有50家左右，空置率高達(dá)90%以上。像這樣的“工業(yè)鬼城”，就應(yīng)當(dāng)從開發(fā)區(qū)的序列中退出。

　　一方面，開發(fā)區(qū)的建設(shè)占用了過多的資源，其中大多數(shù)都來自于地方債，形成了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。比如河北某國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，“140多個項目至今一個都沒建成”，但卻因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，背負(fù)了超過600億元的債務(wù)，每天支付的銀行利息都在1000多萬元，大幅超出了地方財政資金可以承擔(dān)的范圍。另一方面，一些開發(fā)區(qū)的土地利用十分粗放，土地資源浪費(fèi)的現(xiàn)象嚴(yán)重。國土部數(shù)據(jù)顯示，截至2012年年底，國家級開發(fā)區(qū)中，51個開發(fā)區(qū)工業(yè)用地綜合容積率在0.5以下；52個開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度在2000萬元/公頃以下；68個開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度在3000萬元/公頃以下，開發(fā)區(qū)節(jié)地挖潛仍有較大空間。

　　針對園區(qū)經(jīng)濟(jì)存在的問題，國務(wù)院副總理汪洋曾多次提到了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級問題。他指出，開發(fā)區(qū)的未來發(fā)展方向是加速轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展；要完善開發(fā)區(qū)考核體系，重點考核創(chuàng)新能力、投資環(huán)境、品牌建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等內(nèi)容，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)走質(zhì)量效益型發(fā)展之路。

　　據(jù)悉，政府將推動開發(fā)區(qū)由追求速度向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變、由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變、由同質(zhì)競爭向差異化發(fā)展轉(zhuǎn)變、由硬環(huán)境見長向軟環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變以下簡稱“四個轉(zhuǎn)變”，使開發(fā)區(qū)成為構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的探路者和培育產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢的“排頭兵”。

　　國務(wù)院辦公廳去年印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，部署進(jìn)一步發(fā)揮國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)改革試驗田和開放排頭兵作用，促進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展。分析認(rèn)為，此舉預(yù)示著政府高層將對經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展的思路正在調(diào)整。

　　安邦咨詢研究人員分析認(rèn)為，政府高層對開發(fā)區(qū)的改革正在倒逼各地的園區(qū)經(jīng)濟(jì)改變思路。各地園區(qū)需根據(jù)自身特點制定專業(yè)化差異化的定位和方向，另外，要強(qiáng)化深度服務(wù)，可以利用市場化的手段，并注重創(chuàng)新和思維方式的轉(zhuǎn)變。

　　探索建立退出機(jī)制

　　針對全國各類開發(fā)區(qū)過多過濫，占用大量土地的問題，2003年7月起，國務(wù)院部署開展了對全國各類開發(fā)區(qū)的清理整頓工作。經(jīng)過集中清理整頓、規(guī)劃審核、設(shè)立審核及落實四至范圍等幾個階段的開發(fā)區(qū)清理整頓工作，到2006年12月，全國各類開發(fā)區(qū)由6866個核減至1568個，規(guī)劃面積由3.86萬平方公里壓縮至9949平方公里。

　　商務(wù)部部長高虎城認(rèn)為，對開發(fā)區(qū)調(diào)整的預(yù)期政策，不僅有“轉(zhuǎn)型”，亦有“退出”。自1992年第一次出現(xiàn)“開發(fā)區(qū)熱”之后的多年間，我國多次清理整頓開發(fā)區(qū)，但效果始終不明顯。高虎城表示，將加強(qiáng)對開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、財稅政策執(zhí)行、安全生產(chǎn)等方面的指導(dǎo)和監(jiān)管。同時，對開發(fā)區(qū)不定期進(jìn)行重點巡視，對問題較多的開發(fā)區(qū)，探索建立動態(tài)退出機(jī)制。隨著國家政策的全面推行，開發(fā)區(qū)退出機(jī)制也將會在全國穩(wěn)步推進(jìn)。據(jù)悉，商務(wù)部將按照國務(wù)院要求，會同相關(guān)部門從嚴(yán)把關(guān)，在總量控制的前提下提高準(zhǔn)入門檻，完善審核機(jī)制，確?！皣壹夐_發(fā)區(qū)”的含金量；此外，還將對開發(fā)區(qū)不定期進(jìn)行重點巡視，對問題較多的開發(fā)區(qū)，探索建立動態(tài)退出機(jī)制。

　　專家分析，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)退出機(jī)制提出是因為，一些經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)不符合環(huán)保要求、土地利用比較低效，已經(jīng)不符合經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的條件。

　　“通過退出機(jī)制倒逼著國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)升級，淘汰落后產(chǎn)業(yè)。”天津大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計研究院總工程師王衛(wèi)紅說。

　　全國國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工作電視電話會議指出，要加強(qiáng)對開發(fā)區(qū)的動態(tài)管理。要加強(qiáng)對開發(fā)區(qū)的培育和管理，實行降級或者淘汰制度，抓緊清理整頓。

　　不僅國家級開發(fā)區(qū)要建立退出機(jī)制，一些地方也在探索其他開發(fā)區(qū)的退出機(jī)制。江蘇省出臺的《加快全省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展若干意見》明確，將探索建立開發(fā)區(qū)動態(tài)管理機(jī)制：對當(dāng)年經(jīng)考核列全省后3位的開發(fā)區(qū)進(jìn)行通報和督促整改；對連續(xù)2年列全省后3位的開發(fā)區(qū)予以黃牌警告；對連續(xù)3年列全省后3位的開發(fā)區(qū)實行退出機(jī)制，并對機(jī)構(gòu)建制作相應(yīng)調(diào)整。甘肅省也確定在現(xiàn)有開發(fā)區(qū)中實施退出機(jī)制，建設(shè)發(fā)展停滯不前、連續(xù)3年考核綜合排名位居后三位并整改沒有效果的，按規(guī)定予以撤并。

　　一位業(yè)內(nèi)人士指出，退出后的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展問題，上海自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)驗曾經(jīng)提到可復(fù)制、可推廣，不搞政策洼地，搞改革高地。改革高地的意思是要從自身開始改革，而不是靠政策扶持。

　　商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員提出，國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)可以朝三個方向發(fā)展：有些發(fā)展比較成熟的開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橐患壥袇^(qū)政府；對于發(fā)展不是特別成熟的開發(fā)區(qū)可以繼續(xù)實行管委會的管理方式；一些發(fā)展比較差的開發(fā)區(qū)要退出。

　　轉(zhuǎn)自：中國改革報

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