核心提示 為了打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，近年來，我國政府先后出臺了惠及貧困地區(qū)、貧困人口等政策措施，并將完善扶貧開發(fā)用地政策納入健全脫貧攻堅(jiān)支撐體系。事實(shí)上，從各地實(shí)踐看，土地政策對促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展確實(shí)發(fā)揮了舉足輕重的作用。當(dāng)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵期，要啃下更多更難啃的“硬骨頭”，土地政策理應(yīng)也必然繼續(xù)扮演重要角色。
資料圖：土地扶貧（圖片來源：互聯(lián)網(wǎng)） “土地是財富之母。”自從人類祖先在地球陸地上留下第一個腳印那一刻起，我們的命運(yùn)就與腳下的這片土地緊緊相連。
當(dāng)歷史的車輪駛?cè)?1世紀(jì)，消除貧困依然是世界面臨的最大全球性挑戰(zhàn)，也是人類的共同使命。作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國政府吹響了消滅貧困的號角：2020年實(shí)現(xiàn)7000多萬貧困人口全部脫貧。為了打贏這場攻堅(jiān)戰(zhàn)，中國政府出臺了諸多惠及貧困地區(qū)、貧困人口的政策措施。在2015年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中，完善扶貧開發(fā)用地政策被作為專門章節(jié)納入健全脫貧攻堅(jiān)支撐體系。事實(shí)上，從近年各地實(shí)踐看，土地政策對促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展確實(shí)發(fā)揮了舉足輕重的作用。
第四個國家扶貧日到來前夕，國土資源部舉辦扶貧用地政策論壇上，參加論壇的官員、學(xué)者一致認(rèn)為，當(dāng)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵期，要啃下更多更難啃的“硬骨頭”，土地政策理應(yīng)也必然繼續(xù)扮演重要角色。
為什么是土地——
土地要素是貧困地區(qū)最為重要的“沉睡”資源、資產(chǎn)和資本
有效治理貧困的邏輯起點(diǎn)是科學(xué)準(zhǔn)確分析致貧原因。20世紀(jì)50年代以前，西方國家主要從資本短缺方面解釋貧困產(chǎn)生的機(jī)理，貧窮源于貧窮的思路，促成了以經(jīng)濟(jì)增長推動減貧的治理思路。然而，在這種傳統(tǒng)發(fā)展理念下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物質(zhì)增長不僅沒有減少貧困，反而存在擴(kuò)大貧富差距的現(xiàn)實(shí)。
“中國的相關(guān)數(shù)據(jù)也證實(shí)了這一情況。”中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授嚴(yán)金明告訴記者。
這種現(xiàn)實(shí)驅(qū)使理論界在考量經(jīng)濟(jì)因素之外，將眼光轉(zhuǎn)向著眼于個體、組織與制度。20世紀(jì)80年代，西方學(xué)者提出與傳統(tǒng)收入分析不同的貧困分析框架，即基于能力、權(quán)利和福利的能力貧困理論。
該理論認(rèn)為，貧困的實(shí)質(zhì)不是收入低下，而是可行能力的貧困，是社會生存、適應(yīng)及發(fā)展能力的低下與短缺，導(dǎo)致貧困者難以公平地獲得教育、健康、飲用水、住房、衛(wèi)生設(shè)施、市場準(zhǔn)入等，因此，應(yīng)通過擴(kuò)大個人的選擇范圍來發(fā)展人的能力。同時，研究表明，可行能力的低下將產(chǎn)生慣性與代際傳遞，基于此，提升人力資本、社會資本、權(quán)利資本、福利資本等成為扶貧治理的另一條關(guān)鍵路徑。
同一時期，中國也在持續(xù)探索有效的貧困治理路徑。在取得了近7億貧困人口脫貧的巨大歷史進(jìn)步之后，針對扶貧開發(fā)仍面臨的現(xiàn)實(shí)瓶頸問題，2015年起，中國扶貧事業(yè)從“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)型，全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略，瞄準(zhǔn)致貧成因分類施策成為實(shí)施該方略關(guān)鍵中的關(guān)鍵。
那么，在中國，土地和貧困之間是什么關(guān)系？
諾貝爾獎獲得者、秘魯經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫爾南多·德·索托曾說：“資產(chǎn)并不生下來就成為資本，只有通過機(jī)制進(jìn)行轉(zhuǎn)化，資產(chǎn)的潛能才能發(fā)揮出來，并被加工成實(shí)實(shí)在在的東西，從而讓人們認(rèn)識、掌握和使用。”
“在中國，土地要素正是貧困地區(qū)最為重要的‘沉睡’資源、資產(chǎn)和資本。”嚴(yán)金明認(rèn)為，由于土地具備不同的自然功能與環(huán)境屬性、產(chǎn)權(quán)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)屬性、流通功能與增值屬性，因此其可能致貧原因分為“資源、資產(chǎn)、資本”三類。
資源原因。貧困地區(qū)往往地形坡度較大、土地分散破碎、土地質(zhì)量偏低、區(qū)位交通不便、地質(zhì)災(zāi)害頻繁。土地生產(chǎn)規(guī)模效益較小，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，降低了農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出水平，阻礙了新技術(shù)和機(jī)械化的推廣。部分貧困區(qū)域土地鹽漬化、沙化、荒漠化嚴(yán)重，土壤質(zhì)量差、產(chǎn)出效益低。此外，我國內(nèi)陸和西部許多地區(qū)的貧困，很大程度上是由于山路崎嶇、交通閉塞，阻礙了信息的交流和市場的互通有無。地質(zhì)災(zāi)害頻繁除帶來直接傷亡損失外，還會導(dǎo)致區(qū)域家庭安全感降低、脆弱性增強(qiáng)、可行能力減弱，極大提高了致貧或返貧概率。
資產(chǎn)原因。盡管農(nóng)地“三權(quán)分置”、農(nóng)村“三塊地”改革已然提上改革日程，然而，在現(xiàn)行土地政策下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體仍然較為虛化。農(nóng)民農(nóng)用地和宅基地產(chǎn)權(quán)不盡明晰，缺乏資產(chǎn)屬性，特別是貧困地區(qū)缺乏可供交易的農(nóng)用地市場、農(nóng)村建設(shè)用地或是農(nóng)村住房市場，農(nóng)民難以通過流轉(zhuǎn)等途徑，獲得土地資產(chǎn)化帶來的可觀即期收入。此外，土地的資產(chǎn)屬性具有社會保障福利，然而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)面臨的諸多不確定性以及諸如征地、強(qiáng)拆等侵權(quán)問題，導(dǎo)致農(nóng)戶面對貧困缺乏保障底線。
資本原因。當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)資本屬性和權(quán)能束縛較大，特別是貧困地區(qū)土地流轉(zhuǎn)障礙大、流動價值低、抵押擔(dān)保等權(quán)能難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民無法享受土地資源市場化溢價收益，缺乏資本性收入。同時，由于政策限制，貧困區(qū)域無法通過跨區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地保護(hù)指標(biāo)買賣實(shí)現(xiàn)土地跨區(qū)域資本化。此外，現(xiàn)行土地的分散承包權(quán)狀況加劇了農(nóng)村集體組織資本僵化，難以孕育互助造血組織、培育農(nóng)戶能力。
土地怎么辦——
土地扶貧政策可促進(jìn)土地質(zhì)量提升、數(shù)量保障、資本融通，發(fā)揮四重“漣漪效應(yīng)”
嚴(yán)金明認(rèn)為，從能力貧困理論出發(fā)，土地政策助力精準(zhǔn)扶貧的政策分為三類。一是以質(zhì)量提升為核心的資源型扶貧政策，包括農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、生態(tài)用地整治扶貧政策。二是以數(shù)量保障為核心的土地資產(chǎn)型扶貧政策，包括農(nóng)村土地確權(quán)、承包地再分配、城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地、城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)用地等政策。三是以資本融通為核心的土地資本型扶貧政策，包括土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款，建設(shè)用地增減掛鉤政策等。
具體來說，土地政策助力精準(zhǔn)扶貧有八條路徑：
——增加耕地數(shù)量，提升農(nóng)田質(zhì)量。土地資產(chǎn)型政策可以增加貧困農(nóng)民承包地面積從而增加農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入，推進(jìn)貧困戶脫貧。土地資源型政策可以提高耕地等級，改善田間生態(tài)，這既有助于改變土地貧瘠現(xiàn)狀，提升貧困者要素稟賦，也能為創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營創(chuàng)造基本條件。
——增加建設(shè)用地，改善居住條件。對貧困地區(qū)增加建設(shè)用地指標(biāo)可以拉動貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。統(tǒng)籌推進(jìn)田、水、路、林、村、礦綜合整治可以完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，讓貧困者公平獲得良好的生活環(huán)境和公共服務(wù)。
——整治資源環(huán)境，美化生態(tài)空間。貧困地區(qū)多為生態(tài)環(huán)境脆弱或者生態(tài)地位重要地區(qū)。土地資源型扶貧政策可以通過采取工程、生物等整治措施，提高土地生態(tài)涵養(yǎng)能力，減少生態(tài)災(zāi)害以及由此產(chǎn)生的返貧現(xiàn)象，更為今后獲取生態(tài)補(bǔ)償、打造生態(tài)產(chǎn)業(yè)、發(fā)揮生態(tài)資源價值奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
——形成項(xiàng)目用工，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。據(jù)統(tǒng)計，土地資源扶貧政策所形成的工程施工所需勞力投入約占總投資的20%，能促進(jìn)相當(dāng)數(shù)量農(nóng)民的短期就業(yè)。
——指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)，積累發(fā)展資本。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)政策，遠(yuǎn)距離、大范圍的置換將產(chǎn)生更高的級差收益，可以提升農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)土地價值，讓貧困地區(qū)農(nóng)民獲得資產(chǎn)性收益。
——搭載產(chǎn)業(yè)平臺，推進(jìn)發(fā)展轉(zhuǎn)型。土地資源型、資產(chǎn)型和資本型扶貧政策的結(jié)合，能夠在貧困地區(qū)扶持和發(fā)展適銷對路的合適產(chǎn)業(yè)，有助于發(fā)掘貧困地區(qū)內(nèi)生動能，作為持續(xù)性地撬動提升區(qū)域與個人要素稟賦與能力的重要杠桿，可以促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和貧困群眾持續(xù)增收。
——整合要素資源，拓展創(chuàng)新空間。土地扶貧政策可以成為區(qū)域資源要素整合、價值理念孕育、政策體系協(xié)調(diào)的有力杠桿與抓手，不僅增加區(qū)域稟賦資源，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還能提升貧困區(qū)域面對市場與社會的博弈能力，增加個人的資源、能力、權(quán)利、福利。
——孕育造血組織，保障權(quán)益福利。發(fā)揮土地的資源、資產(chǎn)和資本價值有賴于具備良好的資源配置模式、資產(chǎn)確立方式與資本運(yùn)營機(jī)制。當(dāng)前，諸多地區(qū)探索了政府—企業(yè)—農(nóng)村、政府—村委（合作社）—農(nóng)民等多種的合作組織模式，在保障農(nóng)民土地權(quán)益的同時，可提升農(nóng)民應(yīng)對市場的能力、激發(fā)農(nóng)民創(chuàng)新前行的意識，而組織化的農(nóng)民可以發(fā)出自己的聲音，提升與其他主體博弈的能力。
“土地扶貧政策將產(chǎn)生漣漪效應(yīng)。”嚴(yán)金明用一個形象的比喻來說明——土地資源型政策所形成的項(xiàng)目用工與就業(yè)，將形成第一波漣漪，助力提升區(qū)域民眾的非農(nóng)就業(yè)能力；增加農(nóng)田數(shù)量與提升農(nóng)田質(zhì)量、增加建設(shè)用地面積和提升村落環(huán)境、生態(tài)資源與空間將形成第二波漣漪，通過優(yōu)化區(qū)域的要素稟賦，為區(qū)域民眾脫貧提供持續(xù)的資源基礎(chǔ)；在此基礎(chǔ)上發(fā)展的高價值產(chǎn)業(yè)以及結(jié)余建設(shè)指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)獲得的資本收益，將形成第三波漣漪，提升貧困區(qū)域的福利水平；當(dāng)土地扶貧政策成為區(qū)域資源政策整合的抓手、區(qū)域自我組織的平臺時，由此形成的第四波漣漪，不僅將助力能力、資源、福利的完善，也可以提升貧困區(qū)域以及個人在面對政府、市場、社會時的博弈能力，豐富他們的可用權(quán)利。
如何用好土地——
處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，該穩(wěn)的要穩(wěn)、該給的要給、該活的要活、該破的要破
事實(shí)上，嚴(yán)金明所描述的“漣漪效應(yīng)”已經(jīng)在實(shí)踐中得到驗(yàn)證。
從1987年原地質(zhì)礦產(chǎn)部在江西贛南開展定點(diǎn)扶貧工作開始，國土資源部開展扶貧工作已有30年的歷程。30年來，國土資源扶貧政策不斷升級：從最初的地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)扶貧、貧困村農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)扶貧、新農(nóng)村建設(shè)整村推進(jìn)扶貧到制定超常規(guī)“訂單式”政策扶貧，從資金、項(xiàng)目扶持到國土資源全方位政策支持，再到落實(shí)黨中央、國務(wù)院精準(zhǔn)施策精準(zhǔn)脫貧的精準(zhǔn)方略，出臺支持烏蒙山片區(qū)國土資源“訂單式”支持政策，并將支持深度貧困地區(qū)的特殊政策覆蓋到烏蒙山片區(qū)。
“實(shí)踐證明，用好扶貧用地政策，土地就能變成金，土地政策助推脫貧攻堅(jiān)大有可為。”國務(wù)院扶貧辦規(guī)劃財務(wù)司副司長郭建軍表示，當(dāng)前全國合力攻堅(jiān)的態(tài)勢已經(jīng)形成，脫貧攻堅(jiān)四梁八柱的頂層設(shè)計基本完成。在這套頂層設(shè)計中，扶貧開發(fā)用地政策已成為重要支撐內(nèi)容。
專家一致認(rèn)為，當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵期，要啃下更多更難啃的“硬骨頭”，土地政策理應(yīng)也必然繼續(xù)扮演重要角色。
“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。”習(xí)近平總書記曾指出。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室辦二局副局長羅丹同樣認(rèn)為，用好土地政策是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要突破口。
衡量是否用好扶貧土地開發(fā)政策的標(biāo)準(zhǔn)是什么？羅丹認(rèn)為，同樣是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。
——該穩(wěn)的要穩(wěn)。農(nóng)村土地集體所有制、黨在農(nóng)村的基本經(jīng)營制度、家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位、土地承包關(guān)系等幾大制度，事關(guān)黨在農(nóng)村的執(zhí)政根基、事關(guān)農(nóng)民的切身利益、事關(guān)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，需要完善的地方要繼續(xù)完善，但基本政策必須穩(wěn)定。
“農(nóng)村土地不僅是經(jīng)濟(jì)要素，也事關(guān)整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局，不能搞泛資本化。決不能為了追求效率，為了引進(jìn)資本，為了短期經(jīng)濟(jì)利益，破壞農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本構(gòu)架、侵害農(nóng)民的集體成員權(quán)、損害農(nóng)業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展。”羅丹強(qiáng)調(diào)。
——該給的要給。貧困地區(qū)長期建設(shè)和發(fā)展不足，與國家長期投入不足有關(guān)，與賦予的發(fā)展條件不足有關(guān)。“現(xiàn)在貧困地區(qū)需要加快建設(shè)和發(fā)展，發(fā)達(dá)地區(qū)、大中城市的建設(shè)用地指標(biāo)也沒有前些年那么緊張，對扶貧工作重點(diǎn)縣，尤其是深度貧困縣，要落實(shí)關(guān)于專項(xiàng)安排年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)的規(guī)定，確實(shí)需要增加的要考慮增加。”羅丹建議。
他還建議，易地扶貧搬遷安置用地確需盡快開工建設(shè)的，可考慮比照災(zāi)后重建政策允許先行用地。在安排土地整治工程和項(xiàng)目、分配下達(dá)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)計劃和補(bǔ)助資金時，要實(shí)實(shí)在在向貧困地區(qū)傾斜。對貧困地區(qū)開展歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用試點(diǎn)，應(yīng)該加大支持力度。
——該活的要活?；仡櫢母镩_放以來的歷程，我國最為有效的扶貧政策，就是1980年在貧困地區(qū)打開缺口、后來廣泛推行的家庭承包經(jīng)營制度。這一制度的實(shí)行，使數(shù)億貧困農(nóng)村人口迅速擺脫了貧困，也為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮和農(nóng)村的社會穩(wěn)定奠定了制度基礎(chǔ)。
“有序放活土地政策，仍然是促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展的重要條件。”羅丹認(rèn)為，針對目前有的土地用途管制制約了貧困地區(qū)開展城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)際，在確有必要的地方，需要對土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。要落實(shí)關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡的意見，規(guī)范省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理，探索實(shí)行耕地占補(bǔ)指標(biāo)跨省平衡。對貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)設(shè)施用地，在符合條件的情況下，可視為農(nóng)業(yè)用地。
——該破的要破。羅丹坦言，城市土地能搞經(jīng)營性建設(shè)、農(nóng)村土地除例外情況不能搞經(jīng)營性建設(shè)的土地管制制度有其歷史成因，但農(nóng)民的利益確實(shí)受到明顯損害。因此，在具備條件的地方，要加大力度推進(jìn)土地征收制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的試點(diǎn)，探索破除“同地不同權(quán)”的體制。
——該管的要管。“規(guī)劃管控、用途管制是現(xiàn)代治理體系的重要組成部分，加強(qiáng)科學(xué)管控是建立現(xiàn)代土地制度的前提和基礎(chǔ)，貧困地區(qū)也不能例外。”羅丹從四方面予以提醒。
一是任何用地都要根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行，需要調(diào)整用途和用地強(qiáng)度的，必須嚴(yán)格按程序調(diào)整規(guī)劃。二是要不折不扣落實(shí)關(guān)于農(nóng)業(yè)用地尤其是基本農(nóng)田保護(hù)的政策規(guī)定。三是經(jīng)營性建設(shè)用地、公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地、宅基地的界限要清楚，不能隨意打通，城鎮(zhèn)和農(nóng)村都不例外。四是要嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定落實(shí)農(nóng)村宅基地管理制度，充分利用鄉(xiāng)村內(nèi)源治理機(jī)制，穩(wěn)步有序解決“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地等問題。
如何使“政策支票”變現(xiàn)——
調(diào)整優(yōu)化易地扶貧搬遷土地政策，準(zhǔn)確把握政策內(nèi)涵，加強(qiáng)制度建設(shè)
扶貧作為平臺，既釋放了政策紅利，同時又推動了國土資源管理自身制度的改革，達(dá)到了雙向促進(jìn)的目的。
在精準(zhǔn)扶貧方略中，易地扶貧搬遷是結(jié)合新型城鎮(zhèn)化，針對“一方水土養(yǎng)不起一方人”貧困地區(qū)的一項(xiàng)特殊政策。這項(xiàng)政策最核心的問題是地從哪里出、錢從哪里來、人往哪里去。
近年來，土地扶貧政策圍繞解決這三方面問題，釋放了巨大的紅利，為易地扶貧搬遷建設(shè)用地和資金籌措兜住底線，打通了土地領(lǐng)域工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村從理論到實(shí)踐的實(shí)現(xiàn)途徑。
據(jù)國家發(fā)展改革委地區(qū)司副巡視員楊槧透露，總體看目前全國易地扶貧搬遷工作已進(jìn)入規(guī)范化軌道。但是，他仍提醒：“易地扶貧搬遷是一項(xiàng)在復(fù)雜環(huán)境、復(fù)雜條件下實(shí)施的社會搬遷，而絕非是人口在空間兩點(diǎn)坐標(biāo)上的線性位移；是觸及成千上萬人生產(chǎn)生活方式變革的系統(tǒng)更新，而絕非是陳舊觀念和落后體系的簡單置換；是與新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)深度融合的社會改造，而絕非是傳統(tǒng)農(nóng)耕文明的原版復(fù)制。”
楊槧坦陳，易地扶貧搬遷政策在農(nóng)村地區(qū)引起的變革和沖擊，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個工程項(xiàng)目的建設(shè)范圍。同時又由于各地資源稟賦、地理?xiàng)l件、民族宗教、生活習(xí)俗、群眾認(rèn)知等方面存在的巨大差異，面對的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個工程項(xiàng)目的執(zhí)行壓力。
基于此，楊槧認(rèn)為，下一階段的重點(diǎn)應(yīng)是確保政策落地不走樣、執(zhí)行不走偏，下大力氣做好后續(xù)脫貧發(fā)展工作，全力推進(jìn)深度貧困地區(qū)搬遷工作，進(jìn)一步啟發(fā)調(diào)動搬遷群眾內(nèi)生動力。
事實(shí)上，如期順利實(shí)現(xiàn)全國易地扶貧搬遷任務(wù)，必須深入認(rèn)識、優(yōu)化調(diào)整土地政策。
據(jù)調(diào)查，目前易地扶貧搬遷對土地政策的需求主要體現(xiàn)在三個方面，一是安置區(qū)及住房建設(shè)用地政策；二是拆舊復(fù)墾后增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易政策；三是遷出區(qū)搬遷群眾個人承包地處置和遷入?yún)^(qū)農(nóng)業(yè)安置人口耕地調(diào)整政策。
從全國范圍情況看，安置區(qū)及住房建設(shè)用地政策落實(shí)情況總體較好，執(zhí)行層面一般不存在障礙。特別是為保障貧困地區(qū)扶貧工程建設(shè)用地需求，國土資源部明確提出了對貧困縣新增建設(shè)用地足額保障、年度計劃優(yōu)先安排、農(nóng)地轉(zhuǎn)用邊用邊批、占用耕地邊占邊補(bǔ)等一系列創(chuàng)新性政策安排。
作為支持易地扶貧搬遷貸款償還主渠道的增減掛鉤政策，各地執(zhí)行情況則有較大差異。有的推進(jìn)落實(shí)情況較好，有的則不盡理想，甚至在執(zhí)行中出現(xiàn)了一定異化現(xiàn)象。比如，將交易收益直接用于搬遷群眾的建房補(bǔ)助等。
楊槧分析，導(dǎo)致政策執(zhí)行不平衡的原因是多方面的。既有對政策理解不到位、認(rèn)識不一致的問題，也有土地流轉(zhuǎn)交易平臺不健全或缺乏實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的問題；既有搬遷群眾不愿拆舊復(fù)墾的問題，也有受自然地理?xiàng)l件所限，拆舊復(fù)墾實(shí)施難度大的問題等。此外，土地增減掛鉤流轉(zhuǎn)交易的工作流程、收益分配使用等方面缺乏上位規(guī)則或管理辦法，一定程度影響了政策效果。
遷出區(qū)搬遷群眾個人承包地處置和遷入?yún)^(qū)農(nóng)業(yè)安置人口耕地調(diào)整政策，涉及農(nóng)業(yè)安置人口后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作。從全國范圍看，農(nóng)業(yè)安置仍然是易地扶貧搬遷的重要安置方式。
“對于土地后備資源相對豐富的西北地區(qū)而言，這個問題可能并不突出，但對于中部地區(qū)特別是土地資源嚴(yán)重匱乏的西南地區(qū)農(nóng)村而言，這往往是一項(xiàng)硬約束。”楊槧告訴記者，在土地資源相對匱乏地區(qū)（如四川、云南、貴州等?。┑陌仓脜^(qū)經(jīng)常可以發(fā)現(xiàn)，一邊是部分農(nóng)民無地可耕，另一邊是不少搬遷群眾依然要返回原遷出區(qū)承包地耕作，生產(chǎn)條件并未因搬遷而得到實(shí)質(zhì)性改變。
“這兩種情況其實(shí)是一個問題的兩方面，如果得不到解決，搬遷群眾穩(wěn)定脫貧的目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。”他建議，國土部門應(yīng)從搬遷安置方式選擇和土地政策優(yōu)化調(diào)整兩方面梳理和審視。
一是指導(dǎo)地方正確認(rèn)識和合理運(yùn)用已出臺的各項(xiàng)土地政策，準(zhǔn)確把握增減掛鉤的政策內(nèi)涵、政策目的和工作流程，加強(qiáng)安置區(qū)資源環(huán)境承載力評價和災(zāi)害隱患風(fēng)險評價，科學(xué)選擇搬遷安置方式，按照后續(xù)產(chǎn)業(yè)前置化的思路，提前謀劃搬遷群眾的脫貧發(fā)展路徑，確保通過“搬窮窩、換窮業(yè)、斷窮根”實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。
二是國土資源部應(yīng)進(jìn)一步加大工作指導(dǎo)和支持。省級國土部門在編制下達(dá)年度土地利用計劃時，盡可能要求經(jīng)營性建設(shè)用地優(yōu)先使用易地扶貧搬遷增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，使政策支票能夠真正變現(xiàn)為“真金白銀”的政策紅利。
三是加強(qiáng)制度建設(shè)。指導(dǎo)地方重點(diǎn)圍繞專賬管理、預(yù)決算制度、收益用途管制和監(jiān)管責(zé)任等方面，加快研究制定管理辦法，解決好增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益使用無依據(jù)、管理不規(guī)范、制度不健全等問題，以不斷提升土地政策對易地扶貧搬遷工作的保障能力，實(shí)現(xiàn)增減掛鉤政策效益最大化。（記者 李倩）
轉(zhuǎn)自：中國國土資源報
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