關(guān)于《公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)管理規(guī)定》的政策解讀

　　日前，《公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）正式頒布，將于2021年9月1日起實(shí)施?，F(xiàn)將有關(guān)情況說明如下：

　　一、出臺(tái)背景

　　《中國民用航空旅客、行李國內(nèi)運(yùn)輸規(guī)則》和《中國民用航空旅客、行李國際運(yùn)輸規(guī)則》是規(guī)范承運(yùn)人旅客運(yùn)輸行為、保護(hù)旅客合法權(quán)益的重要依據(jù)。兩部規(guī)章分別制定于1996年和1997年，自實(shí)施以來對(duì)維護(hù)航空運(yùn)輸市場(chǎng)秩序，促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

　　隨著民航運(yùn)輸業(yè)的快速發(fā)展，民航已成為社會(huì)大眾出行的主要交通方式之一，旅客對(duì)民航服務(wù)種類、服務(wù)范圍、服務(wù)水平的要求越來越高。同時(shí)，民航國際化進(jìn)程加快，新的業(yè)務(wù)形式和運(yùn)營模式推廣應(yīng)用，使得我國航空客運(yùn)市場(chǎng)發(fā)生了重大變化。為順應(yīng)新時(shí)代、規(guī)范新現(xiàn)象、解決新問題，在總結(jié)近年來旅客運(yùn)輸服務(wù)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)管理規(guī)定》，以進(jìn)一步規(guī)范國內(nèi)、國際旅客運(yùn)輸秩序，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，滿足新形勢(shì)下的監(jiān)督管理需求。

　　二、修訂原則

　　本次修訂堅(jiān)持安全第一、質(zhì)量為本，切實(shí)踐行“真情服務(wù)”工作要求，以規(guī)范旅客運(yùn)輸秩序、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益為切入點(diǎn)，加強(qiáng)航空運(yùn)輸旅客服務(wù)管理，切實(shí)提升民航服務(wù)質(zhì)量。修訂遵循如下原則：

　?。ㄒ唬┖喺艡?quán)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制決定作用

　　十八大以來，黨中央國務(wù)院要求各級(jí)政府加快職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”已成為現(xiàn)代政府治理能力建設(shè)的核心內(nèi)容。本次修訂充分體現(xiàn)了對(duì)企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)的尊重，將以往對(duì)承運(yùn)人服務(wù)規(guī)定過細(xì)、管得過死的條款給予了較大幅度的刪減和調(diào)整，不再對(duì)客票有效期、行李尺寸和重量、免費(fèi)行李額、逾重行李費(fèi)等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，以充分釋放市場(chǎng)活力，發(fā)揮承運(yùn)人的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。

　?。ǘ┮婪ㄐ姓S護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益

　　原有規(guī)章制定于民航發(fā)展初級(jí)階段，以較大篇幅從定座、購票、退改簽和乘機(jī)等環(huán)節(jié)對(duì)航空運(yùn)輸流程進(jìn)行了詳盡規(guī)定。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)已經(jīng)不再是運(yùn)輸流程，而是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》更是從內(nèi)容、程序等方面加大了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的力度。本次修訂將規(guī)范重點(diǎn)從管理航空運(yùn)輸流程轉(zhuǎn)向聚焦消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)上，對(duì)客票銷售、退改、行李運(yùn)輸、超售等易于產(chǎn)生糾紛的關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出了明確要求，更好地保護(hù)旅客的知情權(quán)、選擇權(quán)和索賠權(quán)。

　　（三）與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)民航運(yùn)輸新發(fā)展

　　互聯(lián)網(wǎng)+的發(fā)展，深刻改變了民航運(yùn)輸服務(wù)的流程與標(biāo)準(zhǔn)。電子客票、無紙化乘機(jī)、航班超售等新模式、新現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，本次修訂工作對(duì)網(wǎng)絡(luò)銷售客票、電子登機(jī)憑證、聯(lián)程航班、超售等民航新業(yè)務(wù)形式進(jìn)行了規(guī)范。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和我國開放程度的加深，規(guī)章擴(kuò)大了適用范圍，將外國航空承運(yùn)人、港澳臺(tái)地區(qū)航空承運(yùn)人在我國境內(nèi)的經(jīng)營行為也納入規(guī)制范疇，填補(bǔ)了立法上的空白。

　　（四）真情服務(wù)，著力提升民航服務(wù)質(zhì)量

　　自2015年民航局黨組提出“真情服務(wù)”工作要求以來，民航業(yè)始終貫徹落實(shí)“發(fā)展為了人民”的理念，切實(shí)提升民航服務(wù)質(zhì)量，用真情打造民航服務(wù)品牌，讓廣大人民群眾能夠享受更便捷、更順暢、更舒心的民航運(yùn)輸服務(wù)。本次修訂從方便旅客的角度出發(fā)，對(duì)涉及旅客服務(wù)、便捷旅客出行、維護(hù)旅客權(quán)益等方面制定了更加人性化的規(guī)定，充分體現(xiàn)了民航“真情服務(wù)”的精神。

　　三、修訂的主要內(nèi)容

　?。ㄒ唬┙y(tǒng)一國內(nèi)國際運(yùn)輸服務(wù)管理，契合民航國際化發(fā)展戰(zhàn)略

　　國際化是民航業(yè)的重要特征，自民航強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)施以來，我國民航的國際競爭力和影響力不斷增強(qiáng)。原有規(guī)章對(duì)國內(nèi)、國際運(yùn)輸規(guī)則分別規(guī)定、分開管理的模式，已不能滿足民航國際化發(fā)展新形勢(shì)下的管理需求?！兑?guī)定》將原有兩部規(guī)章整合修訂為一部，首次對(duì)國內(nèi)、國際航空運(yùn)輸服務(wù)規(guī)則進(jìn)行了統(tǒng)一，加強(qiáng)了對(duì)外國承運(yùn)人、港澳臺(tái)地區(qū)承運(yùn)人的管理，既沒有非國民待遇，也沒有超國民待遇，實(shí)現(xiàn)了國內(nèi)、國際運(yùn)輸服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的一致性和服務(wù)管理模式的一體化。

　　（二）明確航空市場(chǎng)主體責(zé)任，進(jìn)一步規(guī)范航空運(yùn)輸秩序

　　近年來，我國航空客運(yùn)市場(chǎng)發(fā)生了重大變化，原有規(guī)章中的適用主體僅包括承運(yùn)人、銷售代理人和地面服務(wù)代理人。本次修訂將承運(yùn)人、機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)、地面服務(wù)代理人、航空銷售代理人、航空銷售網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)經(jīng)營者、航空信息企業(yè)等與旅客服務(wù)有關(guān)的全部主體納入管理范疇，并明確了各主體的基本責(zé)任。一是強(qiáng)調(diào)了運(yùn)輸總條件的重要性，要求承運(yùn)人制定、公布運(yùn)輸總條件，并對(duì)運(yùn)輸總條件的內(nèi)容、形式、公布方式等提出了具體要求。二是突出機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)公共管理的屬性和定位，明確其對(duì)地面服務(wù)代理人和航站樓商戶的管理和督促責(zé)任。三是鑒于航空銷售網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在客票銷售中扮演越來越重要的角色，《規(guī)定》也對(duì)航空銷售網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行了明確。

　?。ㄈ┮?guī)范客票銷售行為，優(yōu)化旅客購票環(huán)境

　　客票銷售環(huán)節(jié)是旅客體驗(yàn)民航服務(wù)的第一接觸點(diǎn)?！兑?guī)定》刪減了原有“定座”、“票價(jià)”章節(jié)，將“客票”、“購票”等章節(jié)合并為“客票銷售”，并對(duì)承運(yùn)人客票銷售環(huán)節(jié)的告知義務(wù)進(jìn)行了明確，充分保護(hù)旅客知情權(quán)。特別是針對(duì)網(wǎng)絡(luò)購票環(huán)境，《規(guī)定》要求承運(yùn)人或者其航空銷售代理人要在旅客購票時(shí)，明確告知航班信息、運(yùn)輸總條件、客票使用條件、餐食情況、行李運(yùn)輸規(guī)定等主要服務(wù)信息；出票后還要將客票有效期、出行提示信息、獲取運(yùn)輸總條件方式等重要信息告知旅客。

　?。ㄋ模┙鉀Q客票退改服務(wù)痛點(diǎn)，切實(shí)提升旅客滿意度

　　民航票務(wù)服務(wù)是旅客關(guān)注的焦點(diǎn)之一。為避免承運(yùn)人濫用強(qiáng)勢(shì)地位，保護(hù)旅客合法權(quán)益，《規(guī)定》按照旅客“自愿”和“非自愿”兩種情況，分別對(duì)不同情形下的客票變更與退票工作提出了原則性要求。明確旅客非自愿退票和因承運(yùn)人原因?qū)е侣每头亲栽缸兏推钡?，不得收取退票費(fèi)和變更費(fèi)。同時(shí)，針對(duì)民航退款速度慢的突出問題，增加了關(guān)于退款時(shí)限的規(guī)定，要求承運(yùn)人或者其航空銷售代理人在收到旅客有效退款申請(qǐng)之日起7個(gè)工作日內(nèi)辦理完成退款手續(xù)。

　　（五）優(yōu)化旅客乘機(jī)體驗(yàn)，保障旅客安全便捷出行

　　旅客乘機(jī)是航空運(yùn)輸服務(wù)的重要環(huán)節(jié)。近年來，旅客因各種原因誤機(jī)、錯(cuò)乘、漏乘等情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致旅客乘機(jī)體驗(yàn)不佳?！兑?guī)定》要求機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)要在旅客乘機(jī)流程關(guān)鍵區(qū)域設(shè)置清晰準(zhǔn)確的標(biāo)志標(biāo)識(shí)指引，為旅客乘機(jī)提供最大便利；要求承運(yùn)人、地面服務(wù)代理人、機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)在登機(jī)口、登機(jī)時(shí)間等旅客乘機(jī)信息發(fā)生變更后及時(shí)告知旅客，方便旅客按時(shí)乘機(jī)；要求承運(yùn)人和機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)制定針對(duì)旅客突發(fā)疾病、意外傷害等情形的應(yīng)急處置預(yù)案，最大程度保護(hù)旅客生命安全。此外，為確保飛行安全和社會(huì)公眾利益，《規(guī)定》明確，當(dāng)旅客的行為有可能危及飛行安全或者公共秩序的，承運(yùn)人有權(quán)拒絕運(yùn)輸。

　?。┩晟菩欣钸\(yùn)輸管理制度，提升行李運(yùn)輸服務(wù)水平

　　行李是“不說話的旅客”?！兑?guī)定》充分尊重企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)，不再對(duì)行李尺寸、重量、免費(fèi)行李額、逾重行李費(fèi)、小動(dòng)物運(yùn)輸?shù)冗M(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，承運(yùn)人可根據(jù)企業(yè)經(jīng)營特點(diǎn)自行制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)外公布。為減少行李運(yùn)輸差錯(cuò)，《規(guī)定》要求承運(yùn)人、地面服務(wù)代理人、機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)建立托運(yùn)行李監(jiān)控制度，防止發(fā)生行李運(yùn)輸問題。同時(shí)，重點(diǎn)明確了行李延誤、丟失、損壞等情形下的處置要求，充分保護(hù)旅客財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

　?。ㄆ撸┮?guī)范超售處置工作，保護(hù)旅客合法權(quán)益

　　超售是國際民航界的通行做法，既可滿足更多旅客的出行需要，也可避免座位虛耗。但目前，很多承運(yùn)人在超售后的處置不夠規(guī)范，投訴較多?！兑?guī)定》在借鑒歐美先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，新增“航班超售”一章，對(duì)超售時(shí)的信息告知、征集自愿者程序、優(yōu)先登機(jī)規(guī)則、被拒絕登機(jī)旅客賠償?shù)冗M(jìn)行了明確規(guī)定。特別是強(qiáng)調(diào)承運(yùn)人或者其地面服務(wù)代理人應(yīng)當(dāng)在經(jīng)征集自愿者程序未能尋找到足夠的自愿者后，方可根據(jù)優(yōu)先登機(jī)規(guī)則確定被拒絕登機(jī)的旅客，以最大程度減少旅客被拒絕登機(jī)。同時(shí)，《規(guī)定》還對(duì)旅客被拒絕登機(jī)后的出具證明、客票退改服務(wù)、賠償?shù)群罄m(xù)處置工作進(jìn)行了明確。

　　（八）暢通旅客維權(quán)渠道，實(shí)現(xiàn)旅客投訴閉環(huán)管理

　　投訴是旅客最重要的救濟(jì)渠道?！兑?guī)定》新增“旅客投訴”一章，強(qiáng)化了市場(chǎng)主體的投訴處理能力要求，規(guī)范了投訴處理流程，進(jìn)一步健全了投訴反饋機(jī)制。此前，外國承運(yùn)人和港澳臺(tái)地區(qū)承運(yùn)人的投訴處理時(shí)限為20個(gè)工作日，遠(yuǎn)高于國內(nèi)承運(yùn)人。本次修訂明確所有被投訴企業(yè)的投訴處理時(shí)限均為10個(gè)工作日，確保對(duì)國內(nèi)外運(yùn)行主體的管理一視同仁。此外，《規(guī)定》統(tǒng)一了民航行政機(jī)關(guān)受理投訴的渠道，并對(duì)民航服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督電話、民航服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督平臺(tái)、民航投訴信息整合等方面提出了明確要求。

　?。ň牛┘哟蟊O(jiān)管力度，確保規(guī)章落實(shí)到位

　　為保障規(guī)章有效實(shí)施，《規(guī)定》新增“信息報(bào)告”、“監(jiān)督管理及法律責(zé)任”章節(jié)。其中，“信息報(bào)告”一章明確了運(yùn)輸總條件、投訴信息、代理人信息等方面的備案要求?！氨O(jiān)督管理及法律責(zé)任”一章針對(duì)各市場(chǎng)主體違規(guī)行為的嚴(yán)重程度，確定了梯度處罰的原則，設(shè)置了責(zé)令改正、罰款、記入民航信用記錄等法律責(zé)任。

　?。ㄊ┐_保準(zhǔn)確理解，推動(dòng)規(guī)章遵守和執(zhí)行

　　規(guī)章的準(zhǔn)確理解是推動(dòng)依法行政和全民守法的基礎(chǔ)，為貫徹落實(shí)“誰執(zhí)法，誰普法”的要求，民航局將《規(guī)定》作為今年啟動(dòng)的“立法者釋法”工作的一部重要規(guī)章。立法者釋法工作將由規(guī)章制定者對(duì)規(guī)章總體情況、逐一條款的內(nèi)涵、符合性判斷標(biāo)準(zhǔn)以文字、音視頻的方式進(jìn)行講解，作為行業(yè)監(jiān)管人員的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和企事業(yè)單位理解遵守規(guī)章的依據(jù)，以此推動(dòng)規(guī)章的普及和理解的統(tǒng)一。

　　轉(zhuǎn)自：民航局網(wǎng)站

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