《關(guān)于促進制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的指導意見》政策解讀

　　一、文件出臺的背景是什么？

　　黨中央、國務院高度重視產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作。習近平總書記多次作出重要指示，2020年11月在全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上強調(diào)，引導下游地區(qū)資金、技術(shù)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中上游地區(qū)有序轉(zhuǎn)移；2020年12月在中央政治局常委會聽取脫貧攻堅總結(jié)評估匯報時強調(diào)，鼓勵支持東中部勞動密集型產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二Ο三五年遠景目標的建議》提出，促進產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)有序轉(zhuǎn)移，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局；《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局，引導產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)留在國內(nèi)，強化中西部和東北地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力建設。當前，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈加速重構(gòu)，我國產(chǎn)業(yè)體系完整性和產(chǎn)業(yè)鏈安全穩(wěn)定面臨較大挑戰(zhàn)。同時，我國區(qū)域發(fā)展的平衡性協(xié)調(diào)性需進一步增強，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略縱深優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮，亟需進一步完善政策體系，引導產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移。出臺《關(guān)于促進制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的指導意見》（以下簡稱《意見》），是貫徹落實習近平總書記重要指示精神和黨中央國務院決策部署的重要舉措，是優(yōu)化生產(chǎn)力空間布局、維護產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定、加快構(gòu)建新發(fā)展格局的迫切需要。

　　二、如何準確把握產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作總體要求？

　　促進制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展，堅持市場導向、政府引導、自愿合作，統(tǒng)籌資源環(huán)境、要素稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及碳達峰碳中和目標，創(chuàng)新體制機制，完善政策體系，促進資源要素有序流動，引導產(chǎn)業(yè)合理有序轉(zhuǎn)移，維護產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈完整性，促進形成區(qū)域合理分工、聯(lián)動發(fā)展的制造業(yè)發(fā)展格局?！兑庖姟肪屯七M制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移主要有5方面考慮：

　?。ㄒ唬﹫猿质袌鲋鲗А⒄龑?。尊重企業(yè)主體地位，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，促進各類生產(chǎn)要素自由流動并向優(yōu)勢地區(qū)集中，提高資源配置效率。同時，在關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強政策引導，彌補市場失靈。

　?。ǘ﹫猿忠驑I(yè)施策、因地制宜。針對不同類型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特點，精準施策、分類指導。同時，結(jié)合各地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦條件，推動差異化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增強中心城市和城市群的承載力，支持特殊地區(qū)承接發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。

　?。ㄈ﹫猿朱柟虄?yōu)勢、錯位發(fā)展。圍繞加強區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作、促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目標，鼓勵探索區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合作的新路徑、新方式。通過政策引導優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，依據(jù)各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源稟賦，支持各地充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，形成各區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互促進、協(xié)同發(fā)展的格局。

　　（四）堅持生態(tài)優(yōu)先、安全發(fā)展。按照生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、安全發(fā)展、科學發(fā)展思路，在滿足生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控等要求基礎(chǔ)上，承接發(fā)展優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)。

　?。ㄎ澹﹫猿珠_放合作、互利共贏。既要立足國內(nèi)市場和產(chǎn)業(yè)需求，推動國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作，又要高水平承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，培育新形勢下我國產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢，構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。

　　三、如何把握制造業(yè)轉(zhuǎn)移和承接的重點方向？

　　《意見》充分尊重企業(yè)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的主體地位，同時加強政府在關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政策引導，提出制造業(yè)轉(zhuǎn)移和承接的重點方向、重點產(chǎn)業(yè)。

　　（一）從產(chǎn)業(yè)維度，結(jié)合不同行業(yè)的特性和發(fā)展階段，聚焦增強產(chǎn)業(yè)鏈根植性和完整性。引導勞動密集型產(chǎn)業(yè)、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)、高載能行業(yè)和生產(chǎn)性服務業(yè)分別向滿足其發(fā)展條件的中西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)移。

　?。ǘ膮^(qū)域維度，引導各地統(tǒng)籌資源環(huán)境要素稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、能耗雙控和碳達峰碳中和目標，差異化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。一是發(fā)揮各區(qū)域的比較優(yōu)勢，提出東、中、西部和東北地區(qū)的重點承接方向。二是重視欠發(fā)達地區(qū)、革命老區(qū)、邊境地區(qū)等特殊類型地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，挖掘發(fā)展?jié)摿?、拓展發(fā)展空間、鼓勵承接發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。三是推動中心城市和城市群進行更高質(zhì)量地轉(zhuǎn)移承接。

　　同時，《意見》堅持“引進來”和“走出去”并重，突出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作的開放性，在健全外資服務體系、提升外資利用水平、推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展等方面提出合作方向。

　　四、《意見》的主要特點是什么？

　　《意見》明確提出制造業(yè)“轉(zhuǎn)什么”“誰承接”“如何承接”，提出轉(zhuǎn)移的重點方向、重點產(chǎn)業(yè)和保障措施，具有4方面特點：

　　（一）推動有效市場和有為政府更好結(jié)合?！兑庖姟窂娬{(diào)使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，促進各類生產(chǎn)要素自由流動并向優(yōu)勢地區(qū)集中，提高資源配置效率。充分尊重企業(yè)的主體地位，鼓勵企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展需求進行有序轉(zhuǎn)移。堅持市場化原則引導金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品、研究支持地方設立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基金。

　　（二）高度重視生態(tài)環(huán)境要求?！兑庖姟仿鋵嵣鷳B(tài)環(huán)境保護相關(guān)要求，將統(tǒng)籌資源環(huán)境、碳達峰碳中和目標等內(nèi)容作為開展工作的指導思想，在工作中突出生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控等具體要求。提出要嚴格實施產(chǎn)能置換辦法，堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展。

　?。ㄈ┚珳逝c目錄配套互補。當前，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局領(lǐng)域的目錄主要有鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)移指導目錄、西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄。其中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)移指導目錄（以下簡稱《目錄》）是以各地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、資源條件等為基礎(chǔ)，從優(yōu)先承接發(fā)展、引導優(yōu)化調(diào)整兩個方面引導各地根據(jù)自身條件確定和發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，并提出主要承接地，助力當?shù)禺a(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?！兑庖姟肥恰赌夸洝返木V領(lǐng)，《目錄》是《意見》的細化，二者之間相輔相成，共同推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作有序開展。

　?。ㄋ模﹦?chuàng)新提出3種轉(zhuǎn)移合作模式?！兑庖姟愤m應產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化建設的需求，結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作實際提出了3種模式。一是推進產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈上下游對接合作模式，打造具有競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈生態(tài)體系。二是創(chuàng)新區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作模式，支持東部地區(qū)通過托管、共建等形式支持中西部、東北地區(qū)發(fā)展。三是探索科技成果跨區(qū)域轉(zhuǎn)移合作模式，鼓勵東部地區(qū)科技創(chuàng)新成果在中西部、東北地區(qū)孵化轉(zhuǎn)化。《意見》通過“3種模式”豐富了區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作的路徑，為各地有序推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作提供參考。

　　五、《意見》如何保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作的開展？

　　近年來，我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實踐不斷取得新成效。進入新發(fā)展階段，我國經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生深刻復雜變化?！兑庖姟穲猿帜繕藢?，聚焦體制機制創(chuàng)新和政策環(huán)境優(yōu)化，著重解決實際問題。

　?。ㄒ唬w制機制方面。一是破解阻礙生產(chǎn)要素流動的體制問題。包括鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地和承接地建立產(chǎn)值、收益、用地等指標分享機制和生態(tài)保護補償制度，優(yōu)化證照登記、海關(guān)監(jiān)管、信息對接等政務服務。二是加強示范推廣和服務。包括舉辦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接活動，開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移典型合作模式遴選。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，創(chuàng)建一批行業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移試點園區(qū)等。

　　（二）政策環(huán)境方面。一是突出統(tǒng)籌謀劃，適時修訂產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)移指導目錄、鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄等指導性政策，細化轉(zhuǎn)移方向。二是強化金融支持，引導金融機構(gòu)創(chuàng)新支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作的金融產(chǎn)品，研究支持地方在風險可控和堅持市場化前提下，設立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基金。三是完善要素支撐。從物流、土地、人才等方面，完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作的各項配套措施，最大限度釋放政策效力。

　　六、如何推動文件落實？

　?。ㄒ唬┞?lián)合多部門協(xié)同發(fā)力?！兑庖姟酚晒I(yè)和信息化部、發(fā)展改革委、科技部、人力資源社會保障部、生態(tài)環(huán)境部、交通運輸部、商務部、人民銀行、海關(guān)總署和市場監(jiān)管總局10部門聯(lián)合印發(fā)，各部門將按照職責分工，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好組織指導和協(xié)調(diào)服務，落實完善相關(guān)政策措施，指導各地相關(guān)單位細化落實并實施有關(guān)政策，充分發(fā)揮各部門在促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作中的積極作用，形成工作合力，共同引導制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移。

　　（二）做好工作細化安排?！兑庖姟酚“l(fā)后，工業(yè)和信息化部將開展以下幾方面的工作：一是組織宣貫解讀。面向地方各級工業(yè)和信息化主管部門、行業(yè)協(xié)會等，詳細解讀和宣貫《意見》內(nèi)容。二是建立工作機制。會同有關(guān)部門，推動形成橫向協(xié)同、縱向聯(lián)動的工作機制，按照《意見》明確的各項任務，細化重點任務分工，逐項抓好落實。三是加強過程管理。加強信息溝通、經(jīng)驗交流、及時發(fā)現(xiàn)解決問題，確保重點任務真正落地。

　　轉(zhuǎn)自：工業(yè)和信息化部網(wǎng)站

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