國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站11月3日公布了《企業(yè)境外投資管理辦法》（征求意見稿）（“新辦法”）和起草說(shuō)明，公開征求公眾意見。征詢意見的截止日期為2017年12月3日。本文就境外投資監(jiān)管新辦法征求意見稿的重點(diǎn)和亮點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)解讀。
自去年11月起，國(guó)家相關(guān)監(jiān)管部門加大對(duì)企業(yè)境外投資真實(shí)性和合規(guī)性的審查力度，著力防范境外投資風(fēng)險(xiǎn)。但同時(shí)，市場(chǎng)也有輿論認(rèn)為，這在一定程度上對(duì)企業(yè)境外投資的確定性造成了負(fù)面影響。今年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、人民銀行、外交部《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見》，將境外投資分為鼓勵(lì)、限制和禁止類，要求實(shí)施分類指導(dǎo)，完善管理機(jī)制，提高服務(wù)水平，強(qiáng)化安全保障。在此背景下，國(guó)家發(fā)改委公布此新辦法，擬以部門規(guī)章形式明確境外投資監(jiān)管制度的整體思路和方向，從而為中國(guó)企業(yè)境外投資提供公開、透明、清晰的制度安排，促進(jìn)境外投資健康有序發(fā)展。
新辦法共六章六十六條，從多方面對(duì)國(guó)家發(fā)改委于2014年4月發(fā)布、2014年12月修訂的《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（“9號(hào)令”）進(jìn)行了重大修訂。從新辦法名稱上的變化可以看出，國(guó)家發(fā)改委對(duì)境外投資的監(jiān)管不限于事前的“核準(zhǔn)”和“備案”，而將進(jìn)一步覆蓋事中、事后的監(jiān)管。
1、取消“小路條”制度降低時(shí)間成本
9號(hào)令第十條規(guī)定：“中方投資額3億美元及以上的境外收購(gòu)或競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目，投資主體在對(duì)外開展實(shí)質(zhì)性工作之前，應(yīng)向國(guó)家發(fā)展改革委報(bào)送項(xiàng)目信息報(bào)告。”
這就是備受市場(chǎng)關(guān)注的“小路條”制度。“小路條”制度設(shè)計(jì)的初衷是防范中國(guó)企業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，但在實(shí)操過(guò)程中，特別是在境外競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目中，“小路條”制度影響了中國(guó)企業(yè)的交易確定性和時(shí)間表，從而使得中國(guó)企業(yè)在境外競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目中與其他境外競(jìng)標(biāo)方相比處于不利地位且需支付額外的“中國(guó)成本”。
此次新辦法取消了“小路條”制度。這是國(guó)家發(fā)改委在“簡(jiǎn)政放權(quán)”的道路上邁出的一大步，也是本次新辦法的亮點(diǎn)之一。
2、擴(kuò)大適用范圍全面覆蓋各類境外投資
將境內(nèi)企業(yè)和自然人通過(guò)其控制的境外企業(yè)開展的境外投資納入監(jiān)管
1.將境內(nèi)企業(yè)通過(guò)其控制的境外企業(yè)開展的境外投資納入監(jiān)管范圍
根據(jù)9號(hào)令第二條，其適用范圍為：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)各類法人（以下簡(jiǎn)稱‘投資主體’）以新建、并購(gòu)、參股、增資和注資等方式進(jìn)行的境外投資項(xiàng)目，以及投資主體以提供融資或擔(dān)保等方式通過(guò)其境外企業(yè)或機(jī)構(gòu)實(shí)施的境外投資項(xiàng)目。”
在現(xiàn)行制度框架下，投資主體以其境外企業(yè)實(shí)施境外投資項(xiàng)目的，除非投資主體提供融資或擔(dān)保，否則不適用9號(hào)令。實(shí)際操作中，一些項(xiàng)目通過(guò)境外融資且不通過(guò)境內(nèi)提供融資或擔(dān)保的方式來(lái)規(guī)避9號(hào)令下的核準(zhǔn)和備案程序。
根據(jù)新辦法第二條規(guī)定，境內(nèi)企業(yè)通過(guò)其控制的境外企業(yè)開展的境外投資，無(wú)論境內(nèi)企業(yè)是否提供融資或擔(dān)保，均適用新辦法。但同時(shí)，新辦法明確，適用新辦法的境外企業(yè)僅限于境內(nèi)企業(yè)控制的境外企業(yè)；如果開展境外投資的境外企業(yè)不受境內(nèi)企業(yè)控制，則不適用新辦法。
2.將境內(nèi)自然人通過(guò)其控制的境外企業(yè)開展的境外投資納入監(jiān)管
根據(jù)9號(hào)令第三十一條，自然人在境外實(shí)施的投資項(xiàng)目，參照本辦法規(guī)定另行制定具體管理辦法。但截至目前，有關(guān)境內(nèi)自然人境外投資的監(jiān)管主要限于國(guó)家外匯局針對(duì)境內(nèi)居民境外設(shè)立特殊目的公司和返程投資的外匯登記，國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部均未就自然人境外投資作出具體規(guī)定。
新辦法第六十三條規(guī)定：“境內(nèi)自然人通過(guò)其控制的境外企業(yè)或香港、澳門、臺(tái)灣地區(qū)企業(yè)對(duì)境外開展投資的，參照本辦法執(zhí)行。境內(nèi)自然人直接對(duì)境外開展投資不適用本辦法。境內(nèi)自然人直接對(duì)香港、澳門、臺(tái)灣地區(qū)開展投資不適用本辦法。”
據(jù)此，境內(nèi)自然人直接開展境外投資不適用新辦法，但境內(nèi)自然人通過(guò)其控制的境外企業(yè)進(jìn)行境外投資的，則適用新辦法。
3.合規(guī)成本并未顯著增加
上述適用范圍的擴(kuò)大并未顯著增加投資主體的合規(guī)成本。
針對(duì)此次擬新納入監(jiān)管的境內(nèi)企業(yè)和自然人（不直接投入資產(chǎn)、權(quán)益，且不直接提供融資、擔(dān)保）而通過(guò)其控制的境外企業(yè)開展境外投資的情形：
就敏感類項(xiàng)目而言，需要履行核準(zhǔn)程序。但首先，敏感類項(xiàng)目在境外投資項(xiàng)目中占比較低。據(jù)了解，過(guò)去兩年中，需要核準(zhǔn)的敏感類項(xiàng)目約占境外投資項(xiàng)目1%左右，因此從宏觀角度而言，變化和影響有限。其次，實(shí)行核準(zhǔn)管理也并不意味著禁止“一刀切”。
就非敏感類項(xiàng)目而言，如果中方投資額在3億美元及以上，僅需根據(jù)新辦法第四十二條規(guī)定在項(xiàng)目實(shí)施前向國(guó)家發(fā)改委履行報(bào)告程序，無(wú)須進(jìn)行核準(zhǔn)和備案。如果中方投資額在3億美元以下，則無(wú)須履行核準(zhǔn)、備案和報(bào)告等事前程序。即使是需要履行報(bào)告程序的項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)改委也僅對(duì)完整性進(jìn)行審閱，且時(shí)限是5個(gè)工作日。因此從交易確定性和時(shí)間表上，該等變化并不會(huì)對(duì)大多數(shù)非敏感類項(xiàng)目造成實(shí)質(zhì)影響。
除此之外，其他情形的境外投資（包括境內(nèi)企業(yè)提供融資、擔(dān)保通過(guò)境外企業(yè)開展的境外投資）的事前監(jiān)管基本與現(xiàn)行監(jiān)管保持一致。
對(duì)境外投資活動(dòng)進(jìn)行列舉
新辦法第二條不僅明確了境外投資的定義，還對(duì)投資活動(dòng)進(jìn)行了列舉，有助于投資主體判斷其境外活動(dòng)是否屬于境外投資的范疇。
根據(jù)新辦法規(guī)定，投資活動(dòng)主要包括但不限于下列情形：獲得境外土地所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)益，獲得境外自然資源勘探、開發(fā)特許權(quán)等權(quán)益，獲得境外基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)等權(quán)益，獲得境外企業(yè)或資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)等權(quán)益，新建或改擴(kuò)建境外固定資產(chǎn)，新建境外企業(yè)或向既有境外企業(yè)增加投資，新設(shè)或參股境外股權(quán)投資基金，通過(guò)協(xié)議、信托等方式控制境外企業(yè)或資產(chǎn)。
明確金融企業(yè)境外投資亦受監(jiān)管
盡管9號(hào)令并沒(méi)有排除金融企業(yè)的適用，但在實(shí)操中，市場(chǎng)一直對(duì)金融企業(yè)境外投資金融企業(yè)、金融企業(yè)境外投資非金融企業(yè)、非金融企業(yè)境外投資金融企業(yè)這三種情形是否適用9號(hào)令存在疑問(wèn)。
新辦法第二條規(guī)定：“本辦法所稱企業(yè)，包括各種類型的金融企業(yè)和非金融企業(yè)。”鑒此，國(guó)家發(fā)改委明確了上述三種情形均應(yīng)適用新辦法。
3、重新定義敏感類項(xiàng)目
新辦法所稱“敏感類項(xiàng)目”包括涉及敏感國(guó)家和地區(qū)的項(xiàng)目和涉及敏感行業(yè)的項(xiàng)目。
與9號(hào)令相比，新辦法對(duì)敏感國(guó)家和地區(qū)的定義進(jìn)行了調(diào)整：將9號(hào)令中“受國(guó)際制裁的國(guó)家”調(diào)整為“根據(jù)我國(guó)締結(jié)或參加的國(guó)際條約、協(xié)定等，需要限制企業(yè)對(duì)其投資的國(guó)家和地區(qū)”。此外，新增“其他敏感國(guó)家和地區(qū)”，其范圍將根據(jù)國(guó)家宏觀政策進(jìn)行調(diào)整。
新辦法也對(duì)敏感行業(yè)的定義進(jìn)行了調(diào)整。根據(jù)9號(hào)令第七條規(guī)定：“本辦法所稱敏感行業(yè)包括：基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)，跨境水資源開發(fā)利用，大規(guī)模土地開發(fā)，輸電干線、電網(wǎng)，新聞傳媒等行業(yè)。”根據(jù)新辦法第十三條規(guī)定，“本辦法所稱敏感行業(yè)包括：（一）武器裝備的研制生產(chǎn)維修；（二）跨境水資源開發(fā)利用；（三）新聞傳媒；（四）根據(jù)我國(guó)宏觀調(diào)控政策，需要限制企業(yè)境外投資的行業(yè)。敏感行業(yè)目錄由國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布。”與9號(hào)令相比，敏感行業(yè)的變化，突出監(jiān)管將著力于維護(hù)國(guó)家利益和國(guó)家安全，并將根據(jù)我國(guó)宏觀政策進(jìn)行調(diào)整。
新辦法還規(guī)定了核準(zhǔn)、備案機(jī)關(guān)的告知義務(wù)，根據(jù)其第十五條規(guī)定：“投資主體可以向核準(zhǔn)、備案機(jī)關(guān)咨詢擬開展的項(xiàng)目是否屬于核準(zhǔn)、備案范圍，核準(zhǔn)、備案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以告知。”
通過(guò)引入咨詢程序，使投資主體獲得事先咨詢的渠道，從而提前明確具體境外投資項(xiàng)目的監(jiān)管流程。
4、核準(zhǔn)備案從生效條件變更為實(shí)施條件
9號(hào)令第二十五條規(guī)定：“投資主體實(shí)施需國(guó)家發(fā)展改革委核準(zhǔn)或備案的境外投資項(xiàng)目，在對(duì)外簽署具有最終法律約束效力的文件前，應(yīng)當(dāng)取得國(guó)家發(fā)展改革委出具的核準(zhǔn)文件或備案通知書；或可在簽署的文件中明確生效條件為依法取得國(guó)家發(fā)展改革委出具的核準(zhǔn)文件或備案通知書。”
國(guó)際市場(chǎng)上通常不將政府審批作為協(xié)議生效條件，而將其作為交割條件。實(shí)際上，境內(nèi)企業(yè)實(shí)施的不少跨境并購(gòu)交易也將政府審批作為交割條件而非生效條件，因此在一定程度上存在規(guī)定和現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)問(wèn)題。
新辦法第三十二條將核準(zhǔn)備案從9號(hào)令的生效條件變更為項(xiàng)目實(shí)施條件。該條規(guī)定：“屬于核準(zhǔn)、備案管理范圍的項(xiàng)目，投資主體應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目實(shí)施前取得項(xiàng)目核準(zhǔn)文件或備案通知書。”該條同時(shí)明確了“實(shí)施”的定義：“前款所稱項(xiàng)目實(shí)施前，是指投資主體或其控制的境外企業(yè)為項(xiàng)目投入資產(chǎn)、權(quán)益（已按照本辦法第十七條辦理核準(zhǔn)、備案的項(xiàng)目前期費(fèi)用除外）或提供融資、擔(dān)保之前。”
5、進(jìn)一步提高程序和時(shí)限的便利性和確定性
取消省級(jí)發(fā)改委轉(zhuǎn)報(bào)程序
根據(jù)9號(hào)令第十一條和第十九條，由國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)或備案的地方企業(yè)的境外投資項(xiàng)目，均由省級(jí)政府發(fā)展改革部門進(jìn)行轉(zhuǎn)報(bào)。
實(shí)操中，對(duì)于地方企業(yè)的境外投資項(xiàng)目，部分省份還要求從區(qū)縣級(jí)發(fā)展改革部門開始遞交材料，之后逐級(jí)轉(zhuǎn)報(bào)直到國(guó)家發(fā)改委。因此，即使9號(hào)令對(duì)國(guó)家發(fā)改委的審核時(shí)限有明確的要求，但因?yàn)橹虚g有傳遞環(huán)節(jié)，地方企業(yè)取得相關(guān)核準(zhǔn)和備案的時(shí)間會(huì)比規(guī)定的時(shí)間長(zhǎng)。
新辦法第十八條和第二十九條規(guī)定，由國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)或備案的地方企業(yè)的境外投資項(xiàng)目，地方企業(yè)可以直接向國(guó)家發(fā)改委進(jìn)行申請(qǐng)，簡(jiǎn)化了地方企業(yè)的申請(qǐng)程序，并使地方企業(yè)獲得相關(guān)核準(zhǔn)和備案的時(shí)間更可預(yù)計(jì)。
確定審核時(shí)限
與9號(hào)令相比，新辦法對(duì)核準(zhǔn)和備案機(jī)關(guān)的受理環(huán)節(jié)、告知環(huán)節(jié)都進(jìn)行了細(xì)化處理，流程更為明確便利，可預(yù)計(jì)性大幅提高，并對(duì)發(fā)展改革部門的工作效率進(jìn)行了進(jìn)一步約束。
6、明確變更申請(qǐng)的情形和程序
根據(jù)9號(hào)令第二十三條，對(duì)于已經(jīng)核準(zhǔn)或備案的境外投資項(xiàng)目，如出現(xiàn)下列情況之一的，應(yīng)向國(guó)家發(fā)改委申請(qǐng)變更：“（一）項(xiàng)目規(guī)模和主要內(nèi)容發(fā)生變化；（二）投資主體或股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化；（三）中方投資額超過(guò)原核準(zhǔn)或備案的20％及以上。”
根據(jù)新辦法第三十四條規(guī)定，需要進(jìn)行變更申請(qǐng)的情形包括：“（一）投資主體增加或減少，或投資主體在項(xiàng)目中的投資比例發(fā)生重大變化，或投資主體的實(shí)際控制人變更；（二）投資地點(diǎn)發(fā)生重大變化；（三）主要內(nèi)容和規(guī)模發(fā)生重大變化；（四）中方投資額變化幅度超過(guò)原核準(zhǔn)、備案金額的20％，或中方投資額變化1億美元及以上；（五）需要對(duì)項(xiàng)目核準(zhǔn)文件或備案通知書有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行重大調(diào)整的其他情形。”同時(shí)，新辦法也對(duì)變更程序的時(shí)限進(jìn)行了規(guī)定。
新辦法細(xì)化了需要進(jìn)行變更的情形并對(duì)變更程序的時(shí)限作了限制。雖然“重大”仍有待解釋，但整體而言，相較于9號(hào)令，新辦法從變更申請(qǐng)的情形和時(shí)限上都進(jìn)行了進(jìn)一步明確，有利于增強(qiáng)投資主體對(duì)相關(guān)情形的預(yù)見力，增強(qiáng)了制度的可操作性。
7、延長(zhǎng)核準(zhǔn)文件、備案通知書有效期
9號(hào)令規(guī)定，建設(shè)類項(xiàng)目核準(zhǔn)文件和備案通知書有效期二年，其他項(xiàng)目核準(zhǔn)文件和備案通知書有效期一年。
新辦法將核準(zhǔn)文件和備案通知書的有效期統(tǒng)一定為二年，并就延期程序時(shí)限進(jìn)行了規(guī)定，有利于企業(yè)更從容地把握投資節(jié)奏。
8、加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管
新辦法第四十三條、第四十四條、第四十五條，分別新增了重大不利情況報(bào)告、項(xiàng)目完成情況報(bào)告、重大事項(xiàng)問(wèn)詢和報(bào)告等制度。
國(guó)家發(fā)改委的監(jiān)管將不再限于事前監(jiān)管，在事中和事后環(huán)節(jié)均增加了相應(yīng)的報(bào)告和監(jiān)督機(jī)制。值得強(qiáng)調(diào)的是，從新辦法的具體規(guī)定而言，企業(yè)僅需告知有關(guān)信息，而并非履行核準(zhǔn)和備案程序。該等變化給中國(guó)企業(yè)境外投資遇到的問(wèn)題提供了一個(gè)報(bào)告和解決的渠道，也進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)中國(guó)企業(yè)境外投資全流程的信息收集，為繼續(xù)深化改革和優(yōu)化管理提供了更好的信息支持。
9、建立“黑名單”實(shí)施聯(lián)合懲戒
新辦法第四十九條規(guī)定了信用記錄和聯(lián)合懲戒制度，國(guó)家發(fā)改委“建立境外投資違法違規(guī)行為記錄，公布并更新企業(yè)違反本辦法規(guī)定的行為及相應(yīng)的處罰措施，將有關(guān)信息納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)、國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、‘信用中國(guó)’網(wǎng)站等進(jìn)行公示，會(huì)同有關(guān)部門和單位實(shí)施聯(lián)合懲戒”。
信用記錄、網(wǎng)絡(luò)公示及聯(lián)合懲戒的結(jié)合，將加強(qiáng)對(duì)違反境外投資違法違規(guī)行為的威懾和懲處。
除了上述重大變更，新辦法還提出建立在線平臺(tái)和加強(qiáng)境外投資指導(dǎo)和服務(wù)，并在諸多細(xì)節(jié)方面對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行了完善。雖然新辦法離正式出臺(tái)還有一段時(shí)間，并且相關(guān)監(jiān)管的效果仍有待市場(chǎng)的最終檢驗(yàn)，但本次對(duì)境外投資管理制度的優(yōu)化表明了監(jiān)管部門“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的改革方向，也提高了境外投資監(jiān)管制度的透明度和確定性。（作者：金杜律師事務(wù)所 王開定 黃夢(mèng)婷 湯馨然）
轉(zhuǎn)自：國(guó)際商報(bào)
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