石油天然氣（含煤層氣）對(duì)外合作“審批”改“備案”

　　在國(guó)家政策的推動(dòng)下，煤層氣行業(yè)再迎發(fā)展機(jī)遇。

　　根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項(xiàng)的決定》，國(guó)家發(fā)改委日前宣布取消“石油天然氣（含煤層氣）對(duì)外合作項(xiàng)目總體開(kāi)發(fā)方案審批”，并公布事中事后監(jiān)管措施。其中，針對(duì)備受關(guān)注的煤層氣對(duì)外合作項(xiàng)目，相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，由“審批”改為“備案”的重大管理調(diào)整，將對(duì)我國(guó)營(yíng)造優(yōu)良營(yíng)商環(huán)境，進(jìn)一步積極利用外資，促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)規(guī)?；_(kāi)發(fā)利用產(chǎn)生重要意義。

　　變化一出，很快在行業(yè)引發(fā)熱議，多位業(yè)內(nèi)人士紛紛向記者表示認(rèn)可新規(guī)。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“備案制”在帶來(lái)新機(jī)遇的同時(shí)，也伴隨著一定挑戰(zhàn)。如何確保將“減負(fù)”真正落到實(shí)處，并做好規(guī)范、監(jiān)管等系列工作，是下一步的關(guān)鍵問(wèn)題所在。

　　外方發(fā)揮了積極作用　合作卻也經(jīng)歷波折

　　“煤層氣作為一種非常規(guī)天然氣，開(kāi)發(fā)技術(shù)難度大、投資規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)高。發(fā)展初期，為引進(jìn)國(guó)外資金、先進(jìn)技術(shù)，我國(guó)設(shè)置了一批對(duì)外合作區(qū)塊，以此引領(lǐng)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)。目前，正在實(shí)施的煤層氣對(duì)外合作項(xiàng)目有20項(xiàng)，合作區(qū)塊面積約1.67萬(wàn)平方公里，占到全國(guó)煤層氣勘探開(kāi)發(fā)區(qū)塊面積的35%以上，是我國(guó)煤層氣開(kāi)發(fā)的重要組成部分。”國(guó)家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人充分肯定了合作項(xiàng)目的作用。

　　如其所言，我國(guó)于上世紀(jì)80年代末、90年代初引入“煤層氣”概念，并掀起勘探開(kāi)發(fā)的熱潮。彼時(shí)，由于缺乏開(kāi)采技術(shù)、設(shè)備及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，外資成為其中的主力軍。“而且在初期，外方合作者多是德士古、菲利普斯等世界知名企業(yè)。截至目前，對(duì)外合作投資約占我國(guó)煤層氣勘探開(kāi)發(fā)總投入的1/3，即便在全國(guó)煤層氣勘探投入大規(guī)模持續(xù)減少的形勢(shì)下，外企也承擔(dān)了相當(dāng)大的勘探工程量，依然功不可沒(méi)。”國(guó)家能源委咨詢專家委員會(huì)委員孫茂遠(yuǎn)表示。

　　然而，對(duì)外合作的歷程也非一帆風(fēng)順。多位受訪者不約而同向記者提及，20多年前，外資力量爭(zhēng)相進(jìn)入的熱情實(shí)際已不存在。相反，近10年間國(guó)外大公司幾乎全部撤離，合作方現(xiàn)以中小企業(yè)為主，資金、技術(shù)等均不可同日而語(yǔ)。

　　同時(shí)，“因合作形式五花八門，租賃、合資等皆有之，加上我們對(duì)外方的管理相對(duì)混亂，缺乏有效的違約、清退等約束機(jī)制，甚至讓個(gè)別外方投機(jī)、鉆空子。長(zhǎng)此以往，導(dǎo)致合作區(qū)塊開(kāi)發(fā)相對(duì)滯后。”孫茂遠(yuǎn)稱。

　　記者進(jìn)一步了解到，官方統(tǒng)計(jì)口徑雖有20項(xiàng)，目前通過(guò)總體開(kāi)發(fā)方案（下稱“ODP”）批復(fù)的數(shù)量實(shí)際為5個(gè)，包括潘莊、三交、柳林、馬幣及成莊區(qū)塊，也就是說(shuō)其他尚處勘探期。

　　存在申報(bào)時(shí)間久、流程長(zhǎng)及技術(shù)等問(wèn)題

　　一邊是開(kāi)放態(tài)度，一邊是波折現(xiàn)實(shí)。在煤層氣對(duì)外合作過(guò)程中，問(wèn)題出在了哪兒？此次下放審批權(quán)，又能否助力解決呢？

　　作為最早參與對(duì)外項(xiàng)目的合作方代表之一，奧瑞安能源國(guó)際有限公司總地質(zhì)師、三交合作項(xiàng)目外方首席代表饒孟余對(duì)“流程”十分關(guān)注。“我們一致感覺(jué)，首先是ODP行政審批流程過(guò)長(zhǎng)、手續(xù)繁瑣，涉及7項(xiàng)總報(bào)告、4項(xiàng)資質(zhì)材料清單、8項(xiàng)政府部門批文、11個(gè)專項(xiàng)評(píng)估報(bào)告。30項(xiàng)材料準(zhǔn)備完畢，才能拿到發(fā)改委進(jìn)行申請(qǐng)，若有不合格內(nèi)容再退回修改。如此一來(lái)，整個(gè)批復(fù)過(guò)程平均長(zhǎng)達(dá)3-4年。”

　　“近兩年，情況雖有所好轉(zhuǎn)，辦事效率提高、審批節(jié)奏也快了，但環(huán)節(jié)、材料一樣未少，前后仍需1年左右時(shí)間。這次由‘審批’改為‘備案’，我們最關(guān)心的就是流程會(huì)否相應(yīng)調(diào)整？備案需哪些材料，又有哪些程序？若和過(guò)去一樣，企業(yè)仍將大費(fèi)周折。”饒孟余希望，在大的政策框架內(nèi)，未來(lái)無(wú)論是自營(yíng)項(xiàng)目還是對(duì)外合作項(xiàng)目，ODP備案制均能一視同仁。

　　這一情況也引起藍(lán)焰煤層氣公司執(zhí)行董事田永東的關(guān)注。他坦言，由于煤層氣開(kāi)發(fā)工礦復(fù)雜，必要的流程和材料不可缺少。但一口井投資就達(dá)幾百萬(wàn)甚至上千萬(wàn)元，一個(gè)區(qū)塊可能有幾十、上百口井，因?qū)徟?xiàng)目過(guò)多、拖得時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，對(duì)企業(yè)的銀行利息、資金債務(wù)等將產(chǎn)生影響。相比之下，應(yīng)給參與企業(yè)留出進(jìn)一步開(kāi)發(fā)利用的時(shí)間。

　　此外，中國(guó)石油大學(xué)（北京）煤層氣研究中心主任張遂安告訴記者，產(chǎn)業(yè)大環(huán)境不利，一定程度上也加劇了合作難度，導(dǎo)致外方紛紛撤離。因我國(guó)煤層氣開(kāi)采的地質(zhì)條件復(fù)雜、難采資源量大，與國(guó)外開(kāi)發(fā)環(huán)境大相徑庭，對(duì)資金、技術(shù)等提出更高要求。而技術(shù)適應(yīng)性不足，管理、開(kāi)發(fā)等成本加重，讓不少合作方面臨資金壓力。“尤其對(duì)于中小企業(yè)，長(zhǎng)期采不出氣，融資難度越來(lái)越大、難以為繼。”

　　亟待進(jìn)一步制定實(shí)施細(xì)則  強(qiáng)化監(jiān)管力度

　　“對(duì)外合作項(xiàng)目由‘審批’改為‘備案’，可以說(shuō)是煤層氣行業(yè)呼吁已久的期待。政策放開(kāi)了，或可吸引國(guó)外大公司重新進(jìn)入，也將優(yōu)化中小企業(yè)融資條件，相信未來(lái)將推動(dòng)對(duì)外合作步伐加快，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展無(wú)疑是一個(gè)積極信號(hào)。”張遂安進(jìn)一步表示。

　　讓該由企業(yè)干的事回歸企業(yè)——孫茂遠(yuǎn)對(duì)此也予以肯定，但他同時(shí)指出，改變還只是一個(gè)開(kāi)始，“要想讓備案制真正發(fā)揮作用，至少有3個(gè)環(huán)節(jié)需要完善。”

　　一是盡快出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。備案所涉及的手續(xù)、流程、材料、雙方義務(wù)和責(zé)任，以及政府職責(zé)等相關(guān)內(nèi)容，過(guò)去審批的哪些環(huán)節(jié)需保留、哪些要摒棄等，均予以逐一明確、有據(jù)可循。二則事關(guān)“法”的修訂。由于現(xiàn)行煤層氣對(duì)外合作項(xiàng)目，仍是以對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源條例為執(zhí)行依據(jù)，并無(wú)行業(yè)自己的參照，“審批”轉(zhuǎn)為“備案”還應(yīng)法律先行。第三要根據(jù)實(shí)際變化，適當(dāng)修改對(duì)外合作項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)合同，讓其更具可操作性。“完善需要一定過(guò)程，因此想在短期內(nèi)看到特別明顯的轉(zhuǎn)變，我認(rèn)為稍有樂(lè)觀。”孫茂遠(yuǎn)稱。

　　而在下放權(quán)力的同時(shí)，張遂安表示，政府同樣要明確職責(zé)，做好事中事后監(jiān)管。“諸如勘探、打井等技術(shù)方案，可由企業(yè)自行確定；產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策等約束條件，必須由主管部門進(jìn)行制定，并在操作中強(qiáng)化監(jiān)管力度。中方企業(yè)也要承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，防止外方越俎代庖，畢竟我們才是真正的資源方。”

　　對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委方面也稱，圍繞煤層氣對(duì)外合作領(lǐng)域存在的問(wèn)題，將進(jìn)一步強(qiáng)化行業(yè)管理，發(fā)揮煤層氣產(chǎn)業(yè)規(guī)劃指導(dǎo)作用，依托全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，跟蹤掌握項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程，協(xié)助解決重大問(wèn)題。據(jù)了解，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局目前已在制定由審批改為備案后的具體辦事指南。（記者 朱妍）

　　轉(zhuǎn)自：中國(guó)能源報(bào)

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