《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場的指導(dǎo)意見》解讀

　　近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。作為我國首個(gè)專門規(guī)范土地二級(jí)市場的重要文件，《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)對(duì)于堅(jiān)持和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、推進(jìn)“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境、促進(jìn)節(jié)約集約用地、加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有哪些深遠(yuǎn)意義？針對(duì)長期以來土地二級(jí)市場建設(shè)存在的難題，《指導(dǎo)意見》具體有哪些政策創(chuàng)新和亮點(diǎn)？《指導(dǎo)意見》如何確保市場主體在明確的規(guī)則下交易？7月22日，自然資源部召開新聞發(fā)布會(huì)，部開發(fā)利用司負(fù)責(zé)人圍繞這些問題進(jìn)行了深入解讀。

　　記者：作為新時(shí)代完善我國土地二級(jí)市場的頂層設(shè)計(jì) ， 《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)基于哪些條件和背景？其突破性意義體現(xiàn)在哪里？

　　負(fù)責(zé)人：土地市場是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，是資源要素市場的重要內(nèi)容，對(duì)于促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用、加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重要作用。伴隨著改革開放40多年來，以政府供應(yīng)為主的土地一級(jí)市場取得長足發(fā)展，形成了相對(duì)完善的制度體系，而以市場主體之間轉(zhuǎn)讓、出租、抵押為主的土地二級(jí)市場發(fā)展相對(duì)滯后?！吨笇?dǎo)意見》是首個(gè)專門規(guī)范土地二級(jí)市場建設(shè)的國務(wù)院文件，是新時(shí)代完善我國土地二級(jí)市場的頂層設(shè)計(jì)，確立了一系列基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性制度安排。針對(duì)土地二級(jí)市場運(yùn)行發(fā)展中存在的“交易規(guī)則不健全、交易信息不對(duì)稱、交易平臺(tái)不規(guī)范、政府的服務(wù)和監(jiān)管不完善”等問題，著力完善交易規(guī)則，創(chuàng)新運(yùn)行模式，健全服務(wù)監(jiān)管，促進(jìn)土地要素流通順暢，提高存量土地資源配置效率，提高節(jié)約集約用地水平。文件的出臺(tái)，對(duì)于促進(jìn)一二級(jí)市場協(xié)調(diào)發(fā)展、加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

　　記者：《指導(dǎo)意見》對(duì)于推進(jìn)“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境有哪些具體舉措？

　　負(fù)責(zé)人：與土地一級(jí)市場中政府同時(shí)行使所有者職責(zé)和履行監(jiān)管者職責(zé)不同，政府在土地二級(jí)市場中的職責(zé)和作用主要是制定交易規(guī)則，保障公平競爭，加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，彌補(bǔ)市場失靈。為此，《指導(dǎo)意見》重點(diǎn)明確不同權(quán)能建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的必要條件，實(shí)現(xiàn)交易規(guī)則統(tǒng)一、透明，從而平等保護(hù)各類市場主體合法權(quán)益，優(yōu)化營商環(huán)境。在落實(shí)“放管服”改革方面，提出了一系列新舉措、新辦法。

　　一是進(jìn)一步簡政放權(quán)?！吨笇?dǎo)意見》明確，以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，在符合法律法規(guī)規(guī)定和出讓合同約定的前提下，應(yīng)充分保障交易自由。交易雙方可通過土地二級(jí)市場交易平臺(tái)等渠道發(fā)布和獲取市場信息；可自行協(xié)商交易，也可委托土地二級(jí)市場平臺(tái)公開交易；達(dá)成一致后簽訂合同，依法申報(bào)交易價(jià)格，辦理后續(xù)手續(xù)；劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租由審批制調(diào)整為申報(bào)制，出租人依法申報(bào)并繳納相關(guān)收益的，不再另行單獨(dú)辦理劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租的批準(zhǔn)手續(xù)。

　　二是做好放管結(jié)合。《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，對(duì)違反有關(guān)法律法規(guī)或不符合出讓合同約定、劃撥決定書規(guī)定的，不予辦理相關(guān)手續(xù)。加強(qiáng)信息互通互享，明確要求加強(qiáng)國有建設(shè)用地使用權(quán)二級(jí)市場管理與涉地司法處置、資產(chǎn)處置、不動(dòng)產(chǎn)登記、房地產(chǎn)交易管理的銜接；自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、稅務(wù)、市場監(jiān)管等部門加強(qiáng)對(duì)涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓的聯(lián)合監(jiān)管。同時(shí)要求加強(qiáng)市場監(jiān)測監(jiān)管與調(diào)控，完善土地市場信用體系，維護(hù)市場平穩(wěn)運(yùn)行。

　　三是不斷優(yōu)化服務(wù)。明確要求在市、縣自然資源主管部門現(xiàn)有的土地交易機(jī)構(gòu)或平臺(tái)基礎(chǔ)上搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場交易平臺(tái)，匯集土地二級(jí)市場交易信息，提供交易場所，辦理交易事務(wù)。大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，積極推進(jìn)“一窗受理、一網(wǎng)通辦、一站辦結(jié)”。培育和規(guī)范社會(huì)中介組織，營造良好的交易環(huán)境。

　　記者：《指導(dǎo)意見》將在哪些方面促進(jìn)節(jié)約集約用地、加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展？

　　負(fù)責(zé)人：《指導(dǎo)意見》充分運(yùn)用市場機(jī)制盤活存量土地和低效用地，從根本上解決交易門檻過高、流轉(zhuǎn)不暢的問題，促進(jìn)土地資源合理配置和節(jié)約集約利用，為高質(zhì)量發(fā)展提供用地保障。具體表現(xiàn)在：一是完善轉(zhuǎn)讓規(guī)則，促進(jìn)要素流通?！吨笇?dǎo)意見》提出了優(yōu)化劃撥土地轉(zhuǎn)讓流程、保障出讓土地交易自由、完善作價(jià)出資或入股土地轉(zhuǎn)讓規(guī)定，完善土地分割合并轉(zhuǎn)讓政策等措施，促進(jìn)存量土地進(jìn)入二級(jí)市場轉(zhuǎn)讓盤活。二是放寬對(duì)抵押權(quán)人的限制，大力支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！吨笇?dǎo)意見》明確自然人、企業(yè)均可作為抵押權(quán)人依法辦理不動(dòng)產(chǎn)抵押相關(guān)手續(xù)；探索允許養(yǎng)老、教育等社會(huì)領(lǐng)域企業(yè)以有償方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)、設(shè)施等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押融資，真正激發(fā)市場活力。三是實(shí)施差別化的稅收政策?！吨笇?dǎo)意見》提出，鼓勵(lì)各地在地方權(quán)限內(nèi)探索城鎮(zhèn)土地使用稅差別化政策，適當(dāng)提高土地保有成本，降低流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)，鼓勵(lì)存量低效土地入市流通。

　　記者：《指導(dǎo)意見》對(duì)我國土地二級(jí)市場建設(shè)，明確了哪些具體目標(biāo)？如何破解當(dāng)前土地二級(jí)市場存在的問題和困難？土地二級(jí)市場試點(diǎn)兩年來，取得了哪些實(shí)效？

　　負(fù)責(zé)人：《指導(dǎo)意見》提出，要建立產(chǎn)權(quán)明晰、市場定價(jià)、信息集聚、交易安全、監(jiān)管有效的土地二級(jí)市場。市場規(guī)則健全完善，交易平臺(tái)全面形成，服務(wù)監(jiān)管落實(shí)到位，市場秩序更加規(guī)范，制度性交易成本明顯降低，土地資源配置效率顯著提高，形成一、二級(jí)市場協(xié)調(diào)發(fā)展、規(guī)范有序、資源利用集約高效的現(xiàn)代土地市場體系。

　　改革開放以來，從土地市場整體發(fā)展看，土地一級(jí)市場日趨活躍，交易規(guī)則逐步規(guī)范健全，交易量和交易額不斷增長。但與土地一級(jí)市場相比，二級(jí)市場長期處于自發(fā)分散的狀態(tài)，面臨的問題較多。一是交易規(guī)則不健全。有關(guān)管理規(guī)定分散，且大多起草的時(shí)間比較早，限制條件多，難以滿足當(dāng)前發(fā)展的需要。二是交易信息不對(duì)稱。存在買家找不著合適的賣家，賣家找不到合適的買家的情況，市場未充分形成，交易機(jī)會(huì)不充分。三是交易平臺(tái)不規(guī)范。存在辦事找不到門的問題。四是政府的服務(wù)和監(jiān)管不完善。一些地方交易程序復(fù)雜、環(huán)節(jié)多、周期長，與“放管服”改革的要求不相適應(yīng)；市場不夠規(guī)范，矛盾和糾紛多發(fā)，容易損害市場主體權(quán)益。這些問題的存在，制約了存量土地盤活利用，嚴(yán)重影響了土地資源配置效率，難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和高質(zhì)量發(fā)展的要求。

　　2017年以來，自然資源部在全國34個(gè)市縣區(qū)開展了為期兩年的試點(diǎn)工作，形成了一批可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，著力破解“要素流通不暢，存量土地資源配置效率低，制約和影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”的改革難題。從兩年試點(diǎn)情況看，試點(diǎn)地區(qū)的土地二級(jí)市場交易規(guī)則體系不斷完善，土地交易的宗數(shù)、面積、價(jià)款都出現(xiàn)大幅增長，極大激發(fā)了市場配置土地資源的潛力，取得了積極成效。試點(diǎn)期間，34個(gè)試點(diǎn)地區(qū)共出臺(tái)各類交易細(xì)則和配套措施337份，形成了較為完善的土地二級(jí)市場政策體系，保障交易有章可循，市場主體積極參與、各類交易日趨活躍、交易量明顯提升。34個(gè)試點(diǎn)地區(qū)共轉(zhuǎn)讓土地6112宗，面積10.5萬公頃（157.5萬畝），成交金額968.74億元，轉(zhuǎn)讓宗數(shù)同比增長21.1%，面積增長了16倍，成交金額同比增長96.8%；出租土地6117宗，面積0.56萬公頃（8.4萬畝），其中19個(gè)試點(diǎn)地區(qū)收取劃撥土地出租收益4.02億元，同比增長7.2%；抵押土地26084宗，面積6.17萬公頃（92.5萬畝），涉及金額22050億元，抵押宗數(shù)和金額同比分別增長28.8%和52.2%。

　　記者：《指導(dǎo)意見》對(duì)于確保市場主體在明確的規(guī)則下交易，具體推出了哪些新政？

　　負(fù)責(zé)人： 《指導(dǎo)意見》圍繞交易規(guī)則、創(chuàng)新運(yùn)行模式、健全服務(wù)監(jiān)管等3個(gè)方面，分別作出了一系列的制度安排和設(shè)計(jì)。

　　第一，明確了交易規(guī)則。圍繞土地二級(jí)市場的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押3種主要交易方式，注重產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和市場配置，明確了什么能交易、什么不能交易。在土地轉(zhuǎn)讓方面，明確了土地的轉(zhuǎn)讓形式，即不同權(quán)能的土地轉(zhuǎn)讓條件，將各類之間導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的行為都視為土地轉(zhuǎn)讓，實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。通過優(yōu)化轉(zhuǎn)讓交易規(guī)則、完善土地分割或者合并轉(zhuǎn)讓政策，實(shí)行差別化稅費(fèi)、政策等改革舉措，激發(fā)市場活力，促進(jìn)存量土地進(jìn)入市場盤活。在土地出租方面，重點(diǎn)是針對(duì)劃撥土地出租長期存在的不規(guī)范的問題，提出了規(guī)范管理，進(jìn)一步簡化審批方式，提高服務(wù)效能的要求。

　　在土地抵押方面，明確不同權(quán)能的土地的抵押條件，依法保障和充分實(shí)現(xiàn)物權(quán)的權(quán)能，明確自然人、企業(yè)均可以作為抵押權(quán)人，支持養(yǎng)老、教育等社會(huì)領(lǐng)域投資的企業(yè)，以有償取得的建設(shè)用地使用權(quán)、設(shè)施等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押融資，要求各地探索完善相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

　　第二，創(chuàng)新了運(yùn)行模式。主要解決在哪兒交易、由誰交易、怎么交易的問題。一是要求各地在市縣自然資源主管部門現(xiàn)有的土地交易平臺(tái)或機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場交易平臺(tái)，匯集土地二級(jí)市場的交易信息，提供交易場所，大力推進(jìn)線上交易。二是優(yōu)化交易流程，建立信息發(fā)布、達(dá)成意向、簽訂合同、交易監(jiān)管的操作流程，同時(shí)明確相關(guān)規(guī)則，交易雙方可以自行協(xié)商交易，也可以委托平臺(tái)公開交易，政府要加強(qiáng)交易的事中、事后監(jiān)管，對(duì)于價(jià)格異常的，政府可以依法實(shí)行優(yōu)先購買權(quán)，以維護(hù)市場平穩(wěn)運(yùn)行。三是加強(qiáng)信息的互通共享，特別是加強(qiáng)交易管理與涉地司法處置、涉地國有資產(chǎn)處置、涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓以及不動(dòng)產(chǎn)登記的銜接和信息共享，通過強(qiáng)化信息公示，建立健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制等維護(hù)市場公平競爭環(huán)境。

　　第三，加強(qiáng)了服務(wù)和監(jiān)管。針對(duì)政府和監(jiān)管不完善的問題，明確了相關(guān)措施，重點(diǎn)是大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，積極推進(jìn)“一窗受理、一網(wǎng)通辦、一站辦結(jié)”，培育和規(guī)范中介組織，加強(qiáng)市場監(jiān)測與調(diào)控，健全以“雙隨機(jī)、一公開”為基本手段，以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，全面提升土地市場領(lǐng)域政府治理能力和水平。（記者 李倩）

　　轉(zhuǎn)自：中國自然資源報(bào)

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