財政職權(quán)擴張《預算法實施條例》提速出臺

盡管《預算法》的修訂已經(jīng)大局落定，但這卻只是一個起點的開始。正在征求意見的《預算法實施條例》所產(chǎn)生的修改內(nèi)容，已經(jīng)大幅超過《預算法》。

在這份總計八章118條修改內(nèi)容的《預算法實施條例》修訂草案中，財政部門的職權(quán)有較大擴張，多位業(yè)內(nèi)人士認為，本來年內(nèi)無望出臺的預算法實施條例，目前從財政部發(fā)布的修改意見看，似乎在加速條例年內(nèi)出臺的速度。

種種跡象顯示，此次預算法實施條例的大修程度已經(jīng)超過了當初預算法的修改內(nèi)容，有可能成為年內(nèi)各項法規(guī)大修之最。值得注意的是，作為草案的主要起草方，財政部將在7月23日國務(wù)院法制辦征求意見結(jié)束后，匯總各方意見重新提交草案，按照這種進度，順利的話，實施條例有望在年底正式出臺文件。

配合2015年1月1日預算法正式實施的節(jié)點，預算法實施條例很有可能在年底出臺，并在2016年1月1日正式實施。

呼吁立法

有財稅專家認為，在所有關(guān)系中，財政只是表象，背后的決策機制才是關(guān)鍵。預算法應(yīng)著眼于針對決策機制，來真正約束政府權(quán)力，只有此，才能實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標。

“從財政部前期征求意見看，很多焦點問題，比如轉(zhuǎn)移支付、央地關(guān)系等都沒有達成一致意見，多數(shù)人認為年內(nèi)出臺的希望不大，不過從這次財政部下發(fā)的修訂草案征求稿看，對難點問題的處理有些則采取維持原來方案的辦法，由此看來，如果財政部年內(nèi)想出臺正式條例，也是有可能的，畢竟在國務(wù)院層面，財政部代表國家意志發(fā)揮財權(quán)作用?！倍辔粎⒓舆^預算法實施條例討論的專家坦言。

以央行經(jīng)理國庫為例，在預算法修訂時，圍繞央行是經(jīng)理還是代理國庫，各方展開多次討論，也因此成為預算法修訂的一個重大分歧點。最終，新預算法規(guī)定“央行經(jīng)理國庫”。至此，討論了多年的國庫經(jīng)理和代理制告一段落。

不過在此次草案修訂稿中，財政部雖然按照預算法的要求對國庫管理進行補充說明，但在監(jiān)督上卻為財政部門留了一個口子。

根據(jù)征求意見稿，財政部負責中央國庫現(xiàn)金管理，各省、自治區(qū)、直轄市政府財政部門負責組織開展本地區(qū)國庫現(xiàn)金管理。在中央國庫業(yè)務(wù)明確由央行經(jīng)理的基礎(chǔ)上，也明確了地方國庫業(yè)務(wù)交由央行分支機構(gòu)辦理。意見稿同時強調(diào)，央行的國庫業(yè)務(wù)應(yīng)當接受財政部的指導和監(jiān)督，對財政部負責。

對于央行經(jīng)理國庫需要對財政部負責的說法，央行國庫局局長劉貴生曾表示，央行經(jīng)理國庫可以拒絕辦理一些違規(guī)的國庫業(yè)務(wù)，與財政部之間形成分工合作和制約的關(guān)系。

事實上，央行和財政部在國庫管理問題上，形成分工合作和制約的關(guān)系是兩者關(guān)系比較理想的狀態(tài)。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文也認為，央行作為國庫的出納機關(guān)，行使對國庫的經(jīng)理權(quán)，跟財政部應(yīng)當是平級地位，央行應(yīng)主要對人大負責，而不是接受財政部的監(jiān)督。“這種說法實際上是加強了政府部門對國庫管理的權(quán)限，使得財政部門的職能有所擴張。”

這種擴張似乎也在突顯財政部在此次修改意見中的關(guān)鍵作用。

一位財稅系統(tǒng)人士坦言，此次預算法實施條例的公開征求意見主要由財政部起草，但也是經(jīng)過國務(wù)院批準的，代表國家意志，大部分內(nèi)容還是遵循預算法的主體原則，對于財政部門職能擴大的說法，征求意見稿雖有涉及，但部門法規(guī)的局限性也正在此。

種種跡象顯示，財政部修改的力度之大，從出臺草案的時間節(jié)奏看，年底出臺正式文件的可能性很大。

條例出臺加速

根據(jù)征求意見稿，財政部負責中央國庫現(xiàn)金管理，各省、自治區(qū)、直轄市政府財政部門負責組織開展本地區(qū)國庫現(xiàn)金管理。

突顯財政部門的職能是征求意見稿中比較清晰的一個基調(diào)，也同時成為各方討論的爭議點，在四中全會加強法治背景大前提下，各項法規(guī)立法的迫切性再次突顯。

對此，北京大學法學院教授劉劍文認為，實施條例是國務(wù)院制定的，主要用來規(guī)范政府行為，不能規(guī)定人大怎么做。預算法明確指出，人大對預算有監(jiān)督職責，實施條例需要承接相關(guān)規(guī)定，如明確各級政府應(yīng)接受本級人大常委會監(jiān)督，政府怎么配合人大來做監(jiān)督的工作等。

施正文也認為，今年兩會期間，立法法修訂工作也得到了多方關(guān)注，對于一些部門起草的法規(guī)或者地方政府文件，未來都會以立法形式來約束，這不僅可以起到互相監(jiān)督作用，也能兼顧其他利益。

這種說法也得到了基層財政部門人士的認同。

山東某基層財稅系統(tǒng)人士就坦言，以央地關(guān)系為例，此次征求意見稿明確表示維持央地之間格局不變的基礎(chǔ)上進行改革，但是對于地方來說，真正的難題是哪些歸中央，哪些歸地方，這個沒有明確界定，工作很難開展?！柏斦淖饔霉倘恢匾窃趯嶋H工作中，改革只靠一個部門是開展不下去的，我們希望中央能給予更多具體層面指導，而不是權(quán)力擴張?！?

十八屆三中全會明確了財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度。

按照中央要求，財政在經(jīng)濟發(fā)展過程中起到至關(guān)重要的作用，不過在實際工作中，財政部門權(quán)力的擴張似乎并不能解決所有難題。

市場普遍預期，財政部門職責提升固然是好事，但要真正發(fā)揮作用，在現(xiàn)實中仍會經(jīng)受考驗，只有通過立法形式，以法來約束，才能最終提高改革成效。

有財稅專家認為，在所有關(guān)系中，財政只是表象，背后的決策機制才是關(guān)鍵。預算法應(yīng)著眼于針對決策機制，來真正約束政府權(quán)力，只有此，才能實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標。

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