《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》解讀

　　自《反壟斷法》2008年8月1日施行以來(lái)，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行職責(zé)，切實(shí)開(kāi)展反壟斷執(zhí)法，為維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)消費(fèi)者利益、促進(jìn)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。經(jīng)過(guò)十余年執(zhí)法，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在禁止壟斷協(xié)議領(lǐng)域積累了相對(duì)豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)完成了“三合一”的優(yōu)化整合，由市場(chǎng)監(jiān)管總局承擔(dān)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法的職責(zé)。在此背景下，為充分吸收?qǐng)?zhí)法經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)內(nèi)外市場(chǎng)環(huán)境的變化，滿足市場(chǎng)監(jiān)管體制改革和反壟斷執(zhí)法體制改革需要，加快推進(jìn)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法，市場(chǎng)監(jiān)管總局起草出臺(tái)《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》（下稱(chēng)《暫行規(guī)定》）具有特殊重要的歷史和現(xiàn)實(shí)意義?！稌盒幸?guī)定》實(shí)現(xiàn)了我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合后壟斷協(xié)議規(guī)制制度的統(tǒng)一、細(xì)化和優(yōu)化，是我國(guó)壟斷協(xié)議規(guī)制制度發(fā)展完善的重要里程碑。

　　一、指導(dǎo)思想

　　法治是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基石，法治經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征。黨的十九大報(bào)告將堅(jiān)持全面依法治國(guó)確立為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的重要組成部分，明確要求“推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。在《暫行規(guī)定》的起草過(guò)程中，我們始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為新起點(diǎn)，全面貫徹落實(shí)黨的十九大提出的“打破行政性壟斷，防止市場(chǎng)壟斷”要求，通過(guò)強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)消費(fèi)者利益，營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

　　二、起草原則和過(guò)程

　　《暫行規(guī)定》在起草過(guò)程中，嚴(yán)格遵循了“統(tǒng)一規(guī)范、立足實(shí)踐、服務(wù)人民、兼收并蓄”的十六字方針。

　?。ㄒ唬┢鸩菰瓌t統(tǒng)一規(guī)范。按照《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》要求，新組建的市場(chǎng)監(jiān)管總局承擔(dān)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法職責(zé)。為全面貫徹落實(shí)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革精神，切實(shí)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，《暫行規(guī)定》以有利于解決原三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在的職能交叉問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，以保障市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)依法行政為落腳點(diǎn)，在禁止壟斷協(xié)議領(lǐng)域統(tǒng)一了執(zhí)法規(guī)則，明確了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，為市場(chǎng)主體營(yíng)造透明度高、可預(yù)見(jiàn)性強(qiáng)的反壟斷執(zhí)法環(huán)境，為構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范、高效、權(quán)威的反壟斷執(zhí)法體系奠定基礎(chǔ)。

　　立足實(shí)踐。自2008年《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)，中央和地方反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處壟斷協(xié)議案件達(dá)176件，在該領(lǐng)域積累了較為豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，形成了符合中國(guó)市場(chǎng)環(huán)境特點(diǎn)、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的清晰思路和成熟做法?！稌盒幸?guī)定》充分總結(jié)吸收了中國(guó)執(zhí)法實(shí)踐的寶貴經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又注重制度的延續(xù)性，在整合國(guó)家發(fā)展改革委和原國(guó)家工商總局相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)實(shí)體性規(guī)定和程序性規(guī)定合一，解決重點(diǎn)問(wèn)題、指導(dǎo)執(zhí)法實(shí)踐、回應(yīng)社會(huì)期待。

　　服務(wù)人民。廣大人民群眾對(duì)維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的期望、對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的渴求，是人民對(duì)美好生活需要的重要體現(xiàn)。保護(hù)好消費(fèi)者權(quán)益，保護(hù)好人民群眾利益，是實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的本質(zhì)要求，也是許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家反壟斷監(jiān)管的重要方向和最終目的?！稌盒幸?guī)定》為更好地履行反壟斷執(zhí)法職能提供制度支撐，通過(guò)反壟斷執(zhí)法切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利，為人民群眾營(yíng)造良好的消費(fèi)環(huán)境，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾獲得感和幸福感。

　　兼收并蓄。在《暫行規(guī)定》起草過(guò)程中，我們堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法，保證制度科學(xué)。我們借鑒歐美市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)國(guó)際合作和專(zhuān)題研究，針對(duì)執(zhí)法熱點(diǎn)難點(diǎn)形成了明確意見(jiàn)，確保制度設(shè)計(jì)既立足國(guó)情又與國(guó)際接軌。我們充分保障相關(guān)方知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過(guò)書(shū)面征求意見(jiàn)、召開(kāi)立法座談會(huì)、論證會(huì)、研討會(huì)以及網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)等形式，廣泛聽(tīng)取國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)成員單位、地方市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)、研究機(jī)構(gòu)、商協(xié)會(huì)、中外律所和企業(yè)的意見(jiàn)，匯集各方智慧，確?！稌盒幸?guī)定》制度設(shè)計(jì)科學(xué)性。

　　（二）起草過(guò)程

　　2018年10月，市場(chǎng)監(jiān)管總局啟動(dòng)了《暫行規(guī)定》起草工作。在吸收整合國(guó)家發(fā)展改革委《反價(jià)格壟斷規(guī)定》《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》和原國(guó)家工商總局《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》有關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合反壟斷執(zhí)法實(shí)踐要求，起草形成初稿。通過(guò)研討會(huì)、座談會(huì)、書(shū)面征求意見(jiàn)等方式，吸收采納了總局各司局、各省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組、近20家高校及研究機(jī)構(gòu)、超過(guò)30家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、超過(guò)20家中外律師事務(wù)所、數(shù)十家中外企業(yè)的意見(jiàn)后，經(jīng)修改完善形成征求意見(jiàn)稿，并于2019年1月至2月向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，并書(shū)面征求全國(guó)人大常委會(huì)法工委、最高人民法院以及國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)13家成員單位意見(jiàn)。

　　2019年2月至3月，市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)征求意見(jiàn)反饋情況進(jìn)行研究吸收，并對(duì)《暫行規(guī)定》做進(jìn)一步修改完善。隨后多次召開(kāi)立法論證會(huì)、修法工作會(huì)，邀請(qǐng)相關(guān)政府部門(mén)、地方市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)和研究機(jī)構(gòu)專(zhuān)家，對(duì)《暫行規(guī)定》進(jìn)行逐條研究論證和修訂，形成了《暫行規(guī)定》并經(jīng)批準(zhǔn)頒布實(shí)施。

　　三、制度設(shè)計(jì)與條文變化

　　《暫行規(guī)定》共三十六條，對(duì)授權(quán)與管轄、壟斷協(xié)議認(rèn)定、立案、調(diào)查、豁免、中止調(diào)查、終止調(diào)查、恢復(fù)調(diào)查、處罰、寬大處理、公示等實(shí)體和程序內(nèi)容作出了全面規(guī)定?！稌盒幸?guī)定》的制度設(shè)計(jì)可以總體歸納為授權(quán)（第二條、第三條、第十七條、第十八條、第十九條、第二十九條、第三十一條）、認(rèn)定（第五條至第十四條）、承諾（第二十一至二十五條）、豁免（第二十六至二十八條）、罰則（第三十二條）、寬大（第三十三、三十四條）六大實(shí)體制度和一套程序規(guī)定（第十五條、第十六條、第二十條、第三十條、第三十五條）。

　　總體看，相較于國(guó)家發(fā)展改革委《反價(jià)格壟斷規(guī)定》《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》和原國(guó)家工商總局《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》有關(guān)內(nèi)容，《暫行規(guī)定》的主要變化有以下七個(gè)方面。

　　（一）統(tǒng)一實(shí)體和程序性規(guī)定機(jī)構(gòu)

　　改革前，受職能交叉和習(xí)慣做法等因素影響，原反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)制壟斷協(xié)議的實(shí)體和程序內(nèi)容分屬不同部門(mén)規(guī)章，壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位行為的執(zhí)法程序置于同一規(guī)定中。機(jī)構(gòu)改革完成后，同一壟斷行為類(lèi)型適用不同實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)定的情況給執(zhí)法實(shí)踐造成了很大困惑，遠(yuǎn)無(wú)法適應(yīng)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法的工作需要。同時(shí)，考慮到反壟斷法項(xiàng)下不同類(lèi)型壟斷行為和濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的執(zhí)法程序均有較大差別，制定統(tǒng)一程序規(guī)定的必要性和合理性均顯不足。為了系統(tǒng)規(guī)制壟斷協(xié)議，消弭執(zhí)法疑惑，我們以行為類(lèi)型作為出發(fā)點(diǎn)和分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)《暫行規(guī)定》將規(guī)制壟斷協(xié)議的實(shí)體性規(guī)定和程序性規(guī)定合一，從舉報(bào)、立案、調(diào)查到處罰決定、公示等各個(gè)環(huán)節(jié)，均作出針對(duì)性規(guī)定，形成了更加聚焦、系統(tǒng)的程序體系，有利于執(zhí)法機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體在實(shí)踐中執(zhí)行和把握。

　　（二）強(qiáng)調(diào)平等對(duì)待所有經(jīng)營(yíng)者

　　隨著我國(guó)反壟斷執(zhí)法力度的加大，尤其是一些外國(guó)企業(yè)成為反壟斷調(diào)查和處罰的對(duì)象，國(guó)際上出現(xiàn)了一種聲音，質(zhì)疑中國(guó)反壟斷執(zhí)法是專(zhuān)門(mén)對(duì)付外國(guó)企業(yè)的，即存在所謂的“選擇性執(zhí)法”和通過(guò)反壟斷來(lái)實(shí)現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)和投資保護(hù)的問(wèn)題。在此背景下，《暫行規(guī)定》有力地回應(yīng)了各方關(guān)切，在第四條明確，“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處壟斷協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待所有經(jīng)營(yíng)者。”這一規(guī)定既是依法行政的必然要求，也重申和體現(xiàn)了對(duì)待內(nèi)資和外資、國(guó)有與民營(yíng)、大公司與中小企業(yè)一視同仁的執(zhí)法原則，有利于消除外界誤解，增進(jìn)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與各方互信，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

　　（三）明確授權(quán)與管轄

　　根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》第十條規(guī)定，反壟斷執(zhí)法屬于中央事權(quán)，由國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。這有利于保證反壟斷執(zhí)法的統(tǒng)一性，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。同時(shí)，考慮到案件數(shù)量多、工作量大，所有案件均由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接處理不現(xiàn)實(shí)，《反壟斷法》同時(shí)規(guī)定，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作?！稌盒幸?guī)定》據(jù)此對(duì)授權(quán)與管轄制度進(jìn)行了進(jìn)一步明確。

　　一是充分發(fā)揮地方市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的積極主動(dòng)性?？紤]到壟斷協(xié)議案件數(shù)量多、危害性大、一線取證要求高，省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法具有反應(yīng)迅速、情況熟悉、力量充足等優(yōu)勢(shì)，在過(guò)去十余年中也積累了較多經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)識(shí)到機(jī)構(gòu)整合之前實(shí)施的“個(gè)案授權(quán)”已不適應(yīng)現(xiàn)階段執(zhí)法工作的需要，因此通過(guò)《暫行規(guī)定》明確規(guī)定壟斷協(xié)議案件執(zhí)法的授權(quán)模式為“普遍授權(quán)”，這與2019年2月發(fā)布《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于反壟斷執(zhí)法授權(quán)的通知》（國(guó)市監(jiān)反壟斷〔2018〕265號(hào)）保持了一致。省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)可自行查處規(guī)定范圍內(nèi)的壟斷行為，并可進(jìn)一步將執(zhí)法權(quán)委托給下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)（后者須在委托范圍內(nèi)，以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施調(diào)查，不得再進(jìn)一步委托）。此項(xiàng)規(guī)定為強(qiáng)化壟斷協(xié)議領(lǐng)域的執(zhí)法職能，充實(shí)反壟斷執(zhí)法力量提供了保障；同時(shí)也充分調(diào)動(dòng)地方執(zhí)法力量，鼓勵(lì)省級(jí)相應(yīng)機(jī)構(gòu)做到守土有責(zé)，維護(hù)好轄區(qū)內(nèi)的公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序。

　　二是加強(qiáng)對(duì)省級(jí)反壟斷工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。中央和地方兩級(jí)執(zhí)法的體系必然要求統(tǒng)一執(zhí)法尺度和標(biāo)準(zhǔn)，建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則，堅(jiān)決防止和克服地方保護(hù)主義和市場(chǎng)分割。因此，《暫行規(guī)定》明確要求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處壟斷協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待所有經(jīng)營(yíng)者。明確要求省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)按照市場(chǎng)監(jiān)管總局的相關(guān)規(guī)定查處壟斷協(xié)議，市場(chǎng)監(jiān)管總局要加強(qiáng)對(duì)省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法的指導(dǎo)和監(jiān)督，并規(guī)定了報(bào)告?zhèn)浒钢贫?，?guī)范了行政處罰決定書(shū)的內(nèi)容。此項(xiàng)規(guī)定有利于有序開(kāi)展壟斷協(xié)議反壟斷執(zhí)法，推動(dòng)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。

　　（四）明確和細(xì)化壟斷協(xié)議的認(rèn)定因素

　　機(jī)構(gòu)改革前，由于原反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在職能分工上的安排，壟斷協(xié)議被區(qū)分為價(jià)格與非價(jià)格兩類(lèi)，但在《反壟斷法》第二章“壟斷協(xié)議”規(guī)定中并未作此區(qū)分。更重要的是，多數(shù)類(lèi)型的壟斷協(xié)議都是價(jià)格與非價(jià)格因素并存，在實(shí)踐中難以截然分開(kāi)。因此，《暫行規(guī)定》中壟斷協(xié)議的概念及認(rèn)定其他協(xié)同行為的考慮因素基本參照《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》，僅在措辭和格式上進(jìn)行了微調(diào)，但不再區(qū)分價(jià)格與非價(jià)格壟斷協(xié)議案件，并對(duì)反壟斷法第十三條、第十四條所列舉的固定或變更價(jià)格、限制生產(chǎn)銷(xiāo)售數(shù)量等七種具體壟斷協(xié)議形式，以及國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定其他壟斷協(xié)議的考慮因素進(jìn)行細(xì)化，增強(qiáng)了法律的可操作性，主要體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

　　一是更加重視對(duì)新技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)的因素考量。這是《暫行規(guī)定》適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展變化的重要體現(xiàn)，科技是第一生產(chǎn)力，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展第一動(dòng)力，技術(shù)實(shí)力對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)至關(guān)重要，尤其是在備受關(guān)注的新經(jīng)濟(jì)和醫(yī)藥等領(lǐng)域，對(duì)技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)的分析考量日益扮演重要的角色。實(shí)踐中，違法企業(yè)為了長(zhǎng)期保持自己在同行或特定領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，采取分割市場(chǎng)、限制購(gòu)買(mǎi)等方式形成橫向壟斷，可能阻礙技術(shù)創(chuàng)新和傳播，損害市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?！稌盒幸?guī)定》第九、十條都突出體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

　　二是緊密結(jié)合橫向壟斷協(xié)議的執(zhí)法實(shí)踐。橫向壟斷協(xié)議是我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處最多的壟斷案件，主要集中在固定價(jià)格和分割市場(chǎng)兩類(lèi)協(xié)議中，代表性案件包括日本12家汽車(chē)零部件橫向價(jià)格壟斷協(xié)議案、安徽信雅達(dá)等3家密碼器企業(yè)壟斷協(xié)議案、17家保險(xiǎn)公司江西分公司涉嫌達(dá)成、實(shí)施劃分銷(xiāo)售市場(chǎng)的壟斷協(xié)議案等。兩類(lèi)壟斷協(xié)議的修改內(nèi)容均融入了上述案件的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。

　　三是強(qiáng)化維持轉(zhuǎn)售價(jià)格“禁止+豁免”的執(zhí)法思路。《暫行規(guī)定》第十二條將《反價(jià)格壟斷規(guī)定》中“禁止經(jīng)營(yíng)者與交易相對(duì)人達(dá)成下列價(jià)格壟斷協(xié)議”修改為“禁止經(jīng)營(yíng)者與交易相對(duì)人就商品價(jià)格達(dá)成下列壟斷協(xié)議”，同時(shí)補(bǔ)充細(xì)化了維持轉(zhuǎn)售價(jià)格的行為表現(xiàn)。修改內(nèi)容更加明確地體現(xiàn)出，維持轉(zhuǎn)售價(jià)格行為的兩種表現(xiàn)形式本身就屬于壟斷協(xié)議，行政執(zhí)法可推定該行為符合《反壟斷法》第十三條所規(guī)定的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)不構(gòu)成“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”標(biāo)準(zhǔn)或符合豁免情形的舉證責(zé)任。這種思路實(shí)際上對(duì)維持轉(zhuǎn)售價(jià)格協(xié)議的違法性和合理性?xún)煞矫嬉呀?jīng)給予了考慮，不是一概予以否定，其普遍違法性通過(guò)概括禁止的方式予以表達(dá)，而其可能具有的合理性則通過(guò)豁免的條件體現(xiàn)出來(lái)。在海南省裕泰科技飼料有限公司訴海南省物價(jià)局行政處罰一案中，該等分析路徑也得到了最高人民法院的認(rèn)可。

　　四是增加了認(rèn)定其他壟斷協(xié)議的因素。《反壟斷法》第十三條、第十四條雖然規(guī)定了國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以認(rèn)定“其他壟斷協(xié)議”，但這個(gè)條款卻因?yàn)槿狈?xì)化的規(guī)定在實(shí)踐中很少適用?！稌盒幸?guī)定》明確了適用《反壟斷法》認(rèn)定其他壟斷協(xié)議時(shí)需要考量的因素，約束了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，也給經(jīng)營(yíng)者合規(guī)經(jīng)營(yíng)以明確的指引。同時(shí)，明確了《反壟斷法》第十三條、第十四條兜底條款中的其他壟斷協(xié)議只能由市場(chǎng)監(jiān)管總局認(rèn)定，體現(xiàn)了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在此問(wèn)題上的審慎原則。

　　（五）明確承諾制度的程序和限制要求

　　承諾制度是各國(guó)反壟斷法律體系中一項(xiàng)成熟的制度設(shè)計(jì)，旨在鼓勵(lì)違法經(jīng)營(yíng)者承諾糾正自身行為并主動(dòng)采取措施消除行為后果，與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)達(dá)成和解。我國(guó)《反壟斷法》第四十五條借鑒了美國(guó)、歐盟、日本等司法轄區(qū)的規(guī)定，設(shè)計(jì)了承諾制度，建立了我國(guó)反壟斷案件調(diào)查中的協(xié)商與和解程序規(guī)則?！稌盒幸?guī)定》細(xì)化了《反壟斷法》第四十五條規(guī)定，為被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者適用承諾制度、依法申請(qǐng)中止及終止調(diào)查提供明確的指引。

　　一是細(xì)化承諾制度的程序要求。《暫行規(guī)定》第二十一條至第二十五條繼續(xù)明確了《反壟斷法》中關(guān)于承諾制度“兩步走”的步驟，即涉嫌壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者，第一步可以先提出中止調(diào)查申請(qǐng)，在滿足相關(guān)條件后，第二步可以提出終止調(diào)查申請(qǐng)。當(dāng)然，是否中止調(diào)查或者終止調(diào)查的最終決定權(quán)歸于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。此外，《暫行規(guī)定》進(jìn)一步明確，“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌壟斷協(xié)議調(diào)查核實(shí)后，認(rèn)為構(gòu)成壟斷協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)依法作出處理決定，不再接受經(jīng)營(yíng)者提出的中止調(diào)查申請(qǐng)”。這實(shí)際上對(duì)承諾制度適用的時(shí)間點(diǎn)提出了明確要求，通過(guò)這種制度設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)涉嫌壟斷協(xié)議的參與者盡早整改，盡快消除行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的不利影響。這也是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)柔性執(zhí)法的體現(xiàn)。

　　二是體現(xiàn)壟斷協(xié)議適用承諾制度的審慎原則。承諾制度有利于節(jié)約執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效率，同時(shí)也容易出現(xiàn)以中止代處罰等問(wèn)題?！稌盒幸?guī)定》明確了固定價(jià)格、限制商品生產(chǎn)和銷(xiāo)售數(shù)量、分割市場(chǎng)等嚴(yán)重的壟斷協(xié)議不適用承諾制度，表明此類(lèi)嚴(yán)重破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壟斷協(xié)議應(yīng)成為企業(yè)嚴(yán)格禁止的“紅線行為”。從中國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，上海市市場(chǎng)監(jiān)督管理局今年4月在海昌隱形眼鏡公司及上海海儷恩隱形眼鏡公司轉(zhuǎn)售價(jià)格維持案件中適用了承諾制度，企業(yè)通過(guò)承諾整改、消除行為不利影響，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)其作出中止和終止調(diào)查決定。此舉也表明，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)危害嚴(yán)重的橫向壟斷協(xié)議并沒(méi)有適用承諾制度的先例。

　　（六）細(xì)化豁免制度規(guī)定

　　豁免是指排除適用《反壟斷法》的情形?；砻庵贫仁抢婧饬康慕Y(jié)果，從經(jīng)濟(jì)效果上對(duì)排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的性質(zhì)和影響進(jìn)行利益對(duì)比，在“利大于弊”時(shí)排除適用《反壟斷法》的禁止性規(guī)定。因此，豁免制度又稱(chēng)“適用除外”或“例外情形”。歐盟及其成員國(guó)、日本、韓國(guó)等司法轄區(qū)《反壟斷法》都規(guī)定了壟斷協(xié)議的豁免制度。我國(guó)的立法參考了歐盟的做法，《反壟斷法》第十五條確立了豁免制度?！稌盒幸?guī)定》細(xì)化了關(guān)于經(jīng)營(yíng)者可以依法申請(qǐng)豁免的內(nèi)容，明確了豁免的申請(qǐng)條件、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定符合豁免情形的考量因素、豁免決定的效力等，使《反壟斷法》中原則性較強(qiáng)的豁免規(guī)定具有可操作性，也更有利于保護(hù)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)利。

　　一是進(jìn)一步明確豁免的法理邏輯?！稌盒幸?guī)定》第七條至第十二條列明了六類(lèi)壟斷協(xié)議行為，如果經(jīng)營(yíng)者達(dá)成或?qū)嵤┥鲜隽?lèi)行為，則根據(jù)《反壟斷法》第十三、十四條，應(yīng)首先推定其違法，除非經(jīng)營(yíng)者能夠根據(jù)《反壟斷法》第十五條及《暫行規(guī)定》相關(guān)內(nèi)容，舉證證明相關(guān)行為符合豁免條件，方可獲得豁免。雖然我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施至今，并未公開(kāi)發(fā)布經(jīng)營(yíng)者依據(jù)《反壟斷法》第十五條成功主張豁免的案例，但在執(zhí)法實(shí)踐中存在大量的經(jīng)營(yíng)者擬申請(qǐng)豁免的情況，特別在航空、航運(yùn)、保險(xiǎn)、煙草等特殊領(lǐng)域，《反壟斷法》適用除外的情形得到了尤為廣泛的關(guān)注?！稌盒幸?guī)定》提高了豁免制度的可操作性，為壟斷協(xié)議豁免實(shí)務(wù)提供了更充足的空間。

　　二是確立我國(guó)反壟斷法項(xiàng)下的個(gè)案豁免。《暫行規(guī)定》第二十七條既是對(duì)《反壟斷法》第十五條的補(bǔ)充，也明確了我國(guó)的壟斷協(xié)議豁免制度是個(gè)案豁免，需要一案一議地對(duì)照《反壟斷法》第十五條來(lái)判斷相關(guān)行為是否符合其所列條件，并需要分析具體形式和效果、因果關(guān)系和必要條件等。我國(guó)個(gè)案豁免的制度設(shè)計(jì)參考了歐盟的做法，但與歐盟同時(shí)采用集體豁免和個(gè)案豁免的結(jié)構(gòu)又有所區(qū)別。歐盟建立了將特定類(lèi)型的壟斷協(xié)議從《歐盟條約》禁止壟斷協(xié)議規(guī)定中整體豁免出去的制度，涉及對(duì)農(nóng)業(yè)、運(yùn)輸、保險(xiǎn)等行業(yè)部門(mén)特定協(xié)議類(lèi)型的集體豁免。但是，歐盟執(zhí)行集體豁免制度極為嚴(yán)格，對(duì)已經(jīng)授予的集體豁免仍采用一般的審查程序，同時(shí)也擁有撤回豁免的權(quán)力。我國(guó)反壟斷立法時(shí)間短，執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)較為缺乏，放棄集體豁免而采用個(gè)案豁免是較為現(xiàn)實(shí)和穩(wěn)妥的做法，一方面可以防止壟斷協(xié)議“漏網(wǎng)”而損害競(jìng)爭(zhēng)，另一方面可以通過(guò)個(gè)案豁免審查積累執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。

　　三是有效防止壟斷協(xié)議豁免職權(quán)的濫用。《暫行規(guī)定》第二十八條規(guī)定了豁免決定具有終止調(diào)查的效力，同時(shí)又明確“終止調(diào)查決定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明協(xié)議的基本情況、適用反壟斷法第十五條的依據(jù)和理由等內(nèi)容”，以及“因情況發(fā)生重大變化，導(dǎo)致被調(diào)查的協(xié)議不再符合反壟斷法第十五條規(guī)定情形的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重新啟動(dòng)調(diào)查”。這一方面將豁免決定的依據(jù)和內(nèi)容公開(kāi)公布，以接受社會(huì)監(jiān)督，另一方面建立了對(duì)豁免權(quán)力的監(jiān)控機(jī)制，對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)重新啟動(dòng)調(diào)查提出了明確要求，以保證豁免制度的有效執(zhí)行。

　　（七）細(xì)化寬大制度規(guī)定

　　寬大制度是指對(duì)首先主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)“投案自首”并配合調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者免予或減輕處罰的制度。寬大制度有力推動(dòng)壟斷協(xié)議案件的調(diào)查，促使內(nèi)部成員主動(dòng)揭發(fā)，大大降低了壟斷協(xié)議案件的取證難度。美國(guó)是最先采用寬大制度的國(guó)家，此后歐盟及全球多個(gè)司法轄區(qū)建立了寬大制度以促進(jìn)壟斷協(xié)議案件的調(diào)查。我國(guó)《反壟斷法》第四十六條吸收了這一成功做法，確立了寬大制度，但規(guī)定較為概括，不利于執(zhí)法的實(shí)際操作?！稌盒幸?guī)定》在吸收《反價(jià)格壟斷規(guī)定》的基礎(chǔ)上，對(duì)反壟斷法中的寬大制度進(jìn)行了細(xì)化。

　　一是明確“重要證據(jù)”的含義。提供重要證據(jù)是對(duì)違法經(jīng)營(yíng)者給予寬大的前提條件?！稌盒幸?guī)定》綜合了《反價(jià)格壟斷規(guī)定》和《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》關(guān)于重要證據(jù)的內(nèi)容并作進(jìn)一步細(xì)化，是指能夠?qū)Ψ磯艛鄨?zhí)法機(jī)構(gòu)啟動(dòng)調(diào)查或者對(duì)認(rèn)定壟斷協(xié)議起到關(guān)鍵性作用的證據(jù)，包括參與壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者、涉及的商品范圍、達(dá)成協(xié)議的內(nèi)容和方式、協(xié)議的具體實(shí)施等情況。其含義與歐盟委員會(huì)《關(guān)于在卡特爾案件中免于罰款和減少罰款的通告》規(guī)定較為類(lèi)似，包括卡特爾目標(biāo)、活動(dòng)和運(yùn)作，有關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)、地理范圍、持續(xù)時(shí)間和受卡特爾影響的市場(chǎng)交易量；卡特爾的具體日期、地點(diǎn)、內(nèi)容和參與者等?！稌盒幸?guī)定》較為細(xì)化的內(nèi)容規(guī)定為經(jīng)營(yíng)者提供了明確的指引，有利于增強(qiáng)寬大制度的吸引力，推動(dòng)其有效實(shí)施。

　　二是調(diào)整了寬大制度的減免梯度。合理設(shè)置處罰減免梯度比例，可以更充分發(fā)揮寬大制度對(duì)舉報(bào)和自首的激勵(lì)作用?！稌盒幸?guī)定》將可以獲得寬大的經(jīng)營(yíng)者數(shù)量增加為三個(gè)，同時(shí)調(diào)整了依法減輕處罰的幅度，有利于更好地發(fā)揮寬大制度的積極作用。《暫行規(guī)定》對(duì)寬大制度的設(shè)計(jì)參考了《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》，對(duì)于第一個(gè)申請(qǐng)依法減輕或者免除處罰的經(jīng)營(yíng)者，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以免除處罰或者按照不低于百分之八十的幅度減輕罰款；對(duì)于第二個(gè)申請(qǐng)者，可以按照百分之三十至百分之五十的幅度減輕罰款；對(duì)于第三個(gè)申請(qǐng)者，可以按照百分之二十至百分之三十的幅度減輕罰款。

　　四、銜接與發(fā)展

　　反壟斷局是市場(chǎng)監(jiān)管總局執(zhí)法部門(mén)之一，反壟斷執(zhí)法是市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法體系的重要組成部分，《暫行規(guī)定》作為部門(mén)規(guī)章，需要注意與部門(mén)規(guī)章的銜接和協(xié)調(diào)，并在未來(lái)的執(zhí)法實(shí)踐中不斷發(fā)展完善。

　　（一）關(guān)于程序銜接

　　反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在基本性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)，反壟斷案件的調(diào)查也是按照行政程序進(jìn)行，應(yīng)適用統(tǒng)一的行政程序法和行政處罰法的規(guī)則。反壟斷調(diào)查程序與《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政許可法》等是特殊法和一般法的關(guān)系?！督箟艛鄥f(xié)議暫行規(guī)定》是依據(jù)《反壟斷法》制定的部門(mén)規(guī)章，對(duì)壟斷協(xié)議行為的調(diào)查、處罰程序未作規(guī)定的，應(yīng)符合上述一般法的規(guī)定要求，還應(yīng)依照《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》執(zhí)行，有關(guān)時(shí)限、立案、案件管轄的規(guī)定除外；反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)組織行政處罰聽(tīng)證的，依照《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰聽(tīng)證暫行辦法》執(zhí)行。

　?。ǘ╆P(guān)于“安全港”條款

　　在起草過(guò)程中，有部分省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)和專(zhuān)家學(xué)者提出，應(yīng)參考?xì)W盟關(guān)于集體豁免的有關(guān)規(guī)定，在關(guān)于壟斷協(xié)議認(rèn)定時(shí)增加“安全港”條款。具體規(guī)定為“具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的協(xié)議不屬于固定或者變更商品價(jià)格，限制商品的生產(chǎn)數(shù)量或者銷(xiāo)售數(shù)量，分割銷(xiāo)售市場(chǎng)或者原材料采購(gòu)市場(chǎng)，限制購(gòu)買(mǎi)新技術(shù)、新設(shè)備或者限制開(kāi)發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品，聯(lián)合抵制交易等情形，且參與協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)上的市場(chǎng)份額合計(jì)不超過(guò)百分之十五的，或者經(jīng)營(yíng)者與交易相對(duì)人達(dá)成的協(xié)議不屬于固定向第三人轉(zhuǎn)售商品的價(jià)格，限定向第三人轉(zhuǎn)售商品的最低價(jià)格等情形，且參與協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)上的市場(chǎng)份額均不超過(guò)百分之二十五的，可以推定協(xié)議不會(huì)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，有證據(jù)證明該協(xié)議排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的除外”。對(duì)此我們進(jìn)行了審慎考量?？紤]到現(xiàn)行《反壟斷法》并未對(duì)“安全港”制度的市場(chǎng)份額等要素作出規(guī)定，增加“安全港”條款缺少上位法依據(jù)，我們將在以后工作中進(jìn)一步研究論證。

　　（三）關(guān)于反壟斷指南

　　根據(jù)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)工作安排，該委員會(huì)還將發(fā)布《橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南》和《壟斷案件經(jīng)營(yíng)者承諾指南》，兩項(xiàng)指南將分別對(duì)寬大制度和承諾制度作進(jìn)一步細(xì)化，為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供更加明確的指引，為經(jīng)營(yíng)者提供更加穩(wěn)定的預(yù)期。指南將與《暫行規(guī)定》保持較好承繼，《暫行規(guī)定》中兩項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)安排，還可通過(guò)指南作進(jìn)一步的優(yōu)化和細(xì)化，更好實(shí)現(xiàn)制度的落地和有效實(shí)施。

　　徒法不足以自行?！稌盒幸?guī)定》的出臺(tái)為反壟斷法項(xiàng)下的壟斷協(xié)議行為規(guī)制提供了規(guī)則和制度保障，為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)深入開(kāi)展壟斷協(xié)議執(zhí)法奠定了基礎(chǔ)。更重要的是，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，積極有為，不斷強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法，預(yù)防和制止壟斷行為，有效維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。□市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷局局長(zhǎng) 吳振國(guó)

　　轉(zhuǎn)自：中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管報(bào)

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