“十三五”制定和實(shí)施碳排放總量控制目標(biāo)

　　專訪全國(guó)人大常委、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長(zhǎng)王毅

　　“十三五”制定和實(shí)施碳排放總量控制目標(biāo)

　　為了早日達(dá)到碳排放峰值，王毅建議，國(guó)家應(yīng)該把短期目標(biāo)與長(zhǎng)期達(dá)峰任務(wù)相結(jié)合，在“十三五”規(guī)劃中把碳排放總量控制作為約束性指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)總量與強(qiáng)度目標(biāo)的雙控，并為今后15年的節(jié)能減排和應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)制定更有針對(duì)性的低碳發(fā)展時(shí)間表和路線圖。

　　2014年11月，我國(guó)在《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中宣布我國(guó)計(jì)劃在2030年左右實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放峰值，明確了應(yīng)對(duì)氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略方向。

　　“在今年的政府工作報(bào)告中，2015年能耗強(qiáng)度的年度目標(biāo)是降低3.1%，比去年實(shí)際完成的4.8%下調(diào)了35%，與2013年的減少3.7%也相差16%；2015年的碳強(qiáng)度下降目標(biāo)也是3.1%，比也去年3.9%以上的目標(biāo)也下調(diào)較大。”王毅分析，這些目標(biāo)與我國(guó)政府一直強(qiáng)調(diào)的大力推進(jìn)節(jié)能減排行動(dòng)有一定落差，“因?yàn)樵谌ツ?月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》中，2015年能耗強(qiáng)度的工作目標(biāo)還是3.9%，所以我在審議政府工作報(bào)告時(shí)，曾提出設(shè)定2015年度目標(biāo)不能僅僅滿足于實(shí)現(xiàn)‘十二五’目標(biāo)和穩(wěn)增長(zhǎng)，而應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，并建議將這一目標(biāo)提高到4%左右?！?/p>

　　王毅指出，為了早日達(dá)到碳排放峰值，建議國(guó)家應(yīng)該把短期目標(biāo)與長(zhǎng)期達(dá)峰任務(wù)相結(jié)合，在“十三五”規(guī)劃中把碳排放總量控制作為約束性指標(biāo)，并為今后15年的節(jié)能減排和應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)制定更有針對(duì)性的低碳發(fā)展時(shí)間表和路線圖。

　　總量控制是“十三五”建立全國(guó)性碳市場(chǎng)的基礎(chǔ)

　　《21世紀(jì)》：您建議國(guó)家“十三五”制定和實(shí)施碳排放總量控制目標(biāo)是否為時(shí)過早？

　　王毅：碳排放總量控制目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“2030年左右達(dá)到碳排放峰值且努力早日達(dá)峰”的必然要求。雖然我國(guó)只承諾了峰值年份目標(biāo)，但并未明確峰值總量。無論如何，根據(jù)我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展要求和全球綠色低碳發(fā)展趨勢(shì)，未來向低碳能源轉(zhuǎn)型和溫室氣體減排已是大勢(shì)所趨。為盡快實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)變革和綠色低碳轉(zhuǎn)型，需要盡早制定碳排放總量控制時(shí)間表和路線圖，并在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中不斷調(diào)整完善。

　　同時(shí)，設(shè)定碳排放總量控制目標(biāo)有利于協(xié)調(diào)已有的能源、環(huán)境等約束性指標(biāo)。碳總量是涵蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全過程的綜合性指標(biāo)，并與目前節(jié)能、環(huán)保、能源清潔化緊密相連，特別是影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和能源結(jié)構(gòu)的綜合性轉(zhuǎn)型；總量目標(biāo)能夠和資源承載力、環(huán)境質(zhì)量等可持續(xù)發(fā)展的外部約束條件直接掛鉤并相互補(bǔ)充，倒逼綠色低碳創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)升級(jí)；碳總量約束還能避免單純使用能源總量約束帶來的潛在經(jīng)濟(jì)發(fā)展限制，為發(fā)展清潔能源留出創(chuàng)新空間。

　　碳排放總量控制目標(biāo)是“十三五”建立全國(guó)性碳市場(chǎng)的基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用、推行碳排放權(quán)交易制度“十二五”規(guī)劃綱要和國(guó)務(wù)院《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》也明確要制定我國(guó)碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)總體方案，而設(shè)定碳排放總量是建立碳排放交易市場(chǎng)以及碳排放配額制度的基礎(chǔ)，只有明確了碳排放總量才可能提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的價(jià)格信號(hào)，有力營(yíng)造交易環(huán)境和推動(dòng)碳市場(chǎng)良性發(fā)展。同時(shí)，我們還應(yīng)該看到，把碳作為一種新的“資產(chǎn)”進(jìn)行管理，將給未來帶來更大的市場(chǎng)空間和產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。

　　盡管有些人會(huì)認(rèn)為，現(xiàn)在就把碳排放總量作為約束性指標(biāo)是否條件成熟，但我們可以回想一下，在2006年把能耗強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)時(shí)，一般干部和普通公眾也不了解，統(tǒng)計(jì)核算體系也不健全，十年后的今天，能耗強(qiáng)度已經(jīng)成為GDP之外一個(gè)非常重要的指標(biāo)，可以看出我們當(dāng)初設(shè)定這個(gè)目標(biāo)的意義和作用，一個(gè)指標(biāo)的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐需要一個(gè)過程，其影響也是全方位的。因此，既然我們已經(jīng)把達(dá)峰時(shí)間確定了，只有現(xiàn)在就把這個(gè)目標(biāo)提高到一定高度，才能不斷提高我們的認(rèn)識(shí)水平，并把實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)落實(shí)到工作中，并不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和做出調(diào)整，否則我們有可能失去5年的寶貴機(jī)會(huì)。

　　總量控制目標(biāo)的量化已有研究基礎(chǔ)

　　《21世紀(jì)》：您是否做過“十三五”碳排放總量控制量化目標(biāo)的測(cè)算？

　　王毅：關(guān)于“十三五”期間碳排放總量控制目標(biāo)的量化已經(jīng)有了較為充分的研究基礎(chǔ)。首先，現(xiàn)行的環(huán)境、能源相關(guān)計(jì)劃和政策中規(guī)定的各種環(huán)境能源約束目標(biāo)實(shí)際已經(jīng)形成了一個(gè)“隱形的”碳總量約束。這些目標(biāo)包括：2020年碳排放強(qiáng)度在2005年基礎(chǔ)上下降40%-45%， 2020年、2030年非化石能源消費(fèi)占比分別達(dá)到15%和20%；2020年一次能源消費(fèi)總量控制在48億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，煤炭消費(fèi)總量控制在42億噸左右等。

　　根據(jù)“十三五”規(guī)劃戰(zhàn)略研究的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，以及逐步強(qiáng)化的大氣污染防治目標(biāo)，也可以確定今后碳排放總量的大致范圍。另外，2015年年底即將在巴黎召開的聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)有望達(dá)成一個(gè)各國(guó)間可比較并對(duì)2020年后減碳行為有約束力的溫室氣體控制目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)將基于目前氣候變化科學(xué)研究以及政治協(xié)商的結(jié)果，力爭(zhēng)滿足IPCC報(bào)告中建議的2030年全球溫室氣體排放回到2010年水平的要求。中國(guó)提出碳排放峰值是向國(guó)際社會(huì)釋放一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)參與全球減排的積極信號(hào)，總體上有利于國(guó)際談判和參與國(guó)際規(guī)則的制定。

　　基于上述依據(jù)的諸多研究表明，中國(guó)2030年前后能源消費(fèi)產(chǎn)生的碳排放峰值最有可能出現(xiàn)在110億-120億噸CO2的區(qū)間。其中，2020年我國(guó)能源消費(fèi)CO2排放量大致在95億-105億噸。盡管這些情景預(yù)測(cè)都有一些前提條件和不確定性，但分析顯示，只要我們的行動(dòng)得力和成本適當(dāng)，2020年我國(guó)碳排放總量控制在100億噸CO2左右是有可能實(shí)現(xiàn)的。

　　因此，建議“十三五”能源消費(fèi)的碳排放總量設(shè)定以上述研究為參考，并將碳排放總量與能源消費(fèi)總量、能耗強(qiáng)度、非化石能源占比等目標(biāo)相協(xié)調(diào)。需要注意的是，以上研究均基于以往國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的能源消費(fèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算和模擬，而國(guó)家統(tǒng)計(jì)局于2015年2月26日剛剛公布的“2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)”中，對(duì)能源消費(fèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行了較大調(diào)整，即2014年我國(guó)的能源消費(fèi)已經(jīng)達(dá)到了42.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，對(duì)應(yīng)的碳排放量約為90億噸CO2。此變化未能體現(xiàn)在上述研究中。因此，“十三五”碳排放總量控制目標(biāo)需要根據(jù)新調(diào)整的系列能源數(shù)據(jù)及能源平衡表重新進(jìn)行測(cè)算。

　　總量控制目標(biāo)可在地區(qū)和行業(yè)分解

　　《21世紀(jì)》：對(duì)十三五實(shí)施碳排放總量控制，您有哪些具體的實(shí)施建議？

　　王毅：首先，將碳排放總量控制目標(biāo)作為“十三五”約束性指標(biāo)，并結(jié)合地區(qū)和行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行分解，實(shí)施總量和強(qiáng)度目標(biāo)“雙控”。根據(jù)“十二五”碳強(qiáng)度目標(biāo)分配實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，可先確定主要行業(yè)、部門碳排放總量控制目標(biāo)，再根據(jù)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和發(fā)展階段確定行政區(qū)劃內(nèi)碳排放總量控制目標(biāo)。由于碳強(qiáng)度下降主要與發(fā)展階段相關(guān)，因此在考慮強(qiáng)度下降的潛力和分解時(shí)不應(yīng)鞭打快牛?？偭磕繕?biāo)分解除了考慮發(fā)展階段，更要考慮主體功能區(qū)的特點(diǎn)。針對(duì)生態(tài)脆弱和發(fā)展落后的地區(qū)，碳減排控制目標(biāo)應(yīng)重點(diǎn)控制增量，并與碳匯等目標(biāo)一并考慮，同時(shí)還應(yīng)建立基于碳收支的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和綠色低碳轉(zhuǎn)型資金機(jī)制。

　　其次，基于碳排放總量控制目標(biāo)確定全國(guó)碳市場(chǎng)配額總量。碳排放總量控制目標(biāo)是確定全國(guó)碳市場(chǎng)配額的基礎(chǔ)，碳排放配額的分配可綜合考慮歷史排放法、行業(yè)基準(zhǔn)法等方法，并從主要碳排放源的行業(yè)入手。碳市場(chǎng)配額總量與碳排放總量控制目標(biāo)相結(jié)合，既有利于建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的政策信號(hào)，促進(jìn)碳市場(chǎng)健康發(fā)展，又有利于精細(xì)化管理與配套政策設(shè)計(jì)，逐步完善碳總量控制和碳資產(chǎn)管理機(jī)制。必須指出的是，全國(guó)性碳市場(chǎng)的建立應(yīng)該在完善碳交易和碳資產(chǎn)管理相關(guān)制度的基礎(chǔ)上有序開展。

　　再者，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)2020年率先達(dá)到峰值。通過開展試點(diǎn)和制定相關(guān)激勵(lì)政策，促進(jìn)部分已經(jīng)具備一定條件的地區(qū)在2020年率先實(shí)現(xiàn)碳排放峰值或進(jìn)入排放平臺(tái)期?！笆濉逼陂g，我國(guó)多個(gè)地區(qū)已將碳排放峰值研究納入低碳發(fā)展工作方案。因此，將區(qū)域碳排放峰值目標(biāo)納入地方“十三五”規(guī)劃，開展率先達(dá)峰試點(diǎn)，對(duì)于我國(guó)更好地探索低碳發(fā)展路徑，傳播低碳轉(zhuǎn)型的最佳實(shí)踐具有積極作用。

　　同時(shí)，構(gòu)建碳峰值和碳資產(chǎn)管理的制度體系。雖然我國(guó)確立了實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰的政策目標(biāo)，但有關(guān)碳排放及其管理還缺乏必要的法律規(guī)范。碳排放總量控制目標(biāo)的提出為制定應(yīng)對(duì)氣候變化和促進(jìn)低碳發(fā)展的單行法提供了依據(jù)。應(yīng)對(duì)氣候變化法應(yīng)該對(duì)減緩和適應(yīng)工作的管理體系、碳減排責(zé)任主體、統(tǒng)計(jì)核算與監(jiān)管、碳排放總量分解、碳排放權(quán)交易、碳資產(chǎn)管理、第三方評(píng)估、利益相關(guān)方參與、國(guó)際合作等作出明確規(guī)定。

　　此外，還應(yīng)制定低碳轉(zhuǎn)型路線圖、碳生態(tài)補(bǔ)償制度、清潔發(fā)展機(jī)制、各類低碳標(biāo)準(zhǔn)、碳稅及碳金融等相關(guān)制度和政策體系，更好地保障“十三五”規(guī)劃及至2030年的碳排放峰值和綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（王爾德）

來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

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