環(huán)保部解讀新《環(huán)境保護法》4個配套辦法

　　新《環(huán)境保護法》已實施近一個月的時間，受到了社會的廣泛關注。自公布前就備受關注的4個配套辦法，是執(zhí)行新《環(huán)境保護法》的有效工具，也是推進社會主義法治國家的重要體現(xiàn)之一。套用文中的一句話，可以很形象地描述新《環(huán)境保護法》與4個配套辦法的關系―――如果把新《環(huán)境保護法》比作利劍，那么查封扣押、按日計罰等4大措施就是最鋒利的刃。

　　本期《縱深》將根據(jù)新《環(huán)境保護法》4個配套辦法新聞發(fā)布會上了解到的情況，并結合鋼鐵行業(yè)的環(huán)?，F(xiàn)狀，剖析這4個配套辦法的提出背景、內容、特點，以及相關政策對鋼鐵行業(yè)的影響，以期為鋼鐵企業(yè)提高自身環(huán)保水平、規(guī)避法律風險提供有益的參考。

　　事件

　　2015年1月1日，新《環(huán)境保護法》正式實施。同時，為了將新法賦予環(huán)保部門的新的監(jiān)管權力和手段落到實處，對違法排污“零容忍”，打“組合拳”嚴懲不法企業(yè)，同步實施的還有4個配套辦法―――《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》（環(huán)境保護部令第28號）、《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》（環(huán)境保護部令第29號）、《環(huán)境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》（環(huán)境保護部令第30號）和《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》（環(huán)境保護部令第31號）。

　　深度

　　《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》明確了適用按日連續(xù)處罰的違法行為種類，規(guī)范了實施按日連續(xù)處罰的程序，明確了責令改正的內容和形式，確定了拒不改正違法排放污染物行為的評判標準，規(guī)定了按日連續(xù)處罰的計罰方式，明確了按日連續(xù)處罰制度與其他相關環(huán)保制度的并用關系。

　　《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》主要解決一線環(huán)境執(zhí)法人員“不會用、不敢用”查封扣押手段的問題，在規(guī)范權力運行的同時，也能有效降低亂用、濫用查封、扣押措施帶來的執(zhí)法風險。

　　《環(huán)境保護主管部門限制生產、停產整治辦法》明確了限制生產、停產整治和報請政府關閉的適用情形，細化了限制生產、停產整治的實施程序，加大限制生產、停產整治的監(jiān)管力度。

　　《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》堅持既要滿足公眾對企業(yè)環(huán)境信息的基本需求，又要兼顧企業(yè)的信息公開能力，堅持原則性與可操作性相結合，重點解決了誰公開、公開什么、如何公開、如何監(jiān)督，即信息公開范圍、內容、方式、監(jiān)督等4個問題。

　　貫徹執(zhí)行新《環(huán)境保護法》的迫切需要。環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局副局長曹立平表示，新《環(huán)境保護法》賦予了環(huán)保部門許多新的監(jiān)管權力和手段，如按日計罰、查封扣押、限制生產、停產整治等，使新《環(huán)境保護法》成為極具“殺傷力”的一把利劍。但是，由于按日計罰、查封扣押等都是全新的制度，《環(huán)境保護法》的規(guī)定具有原則性和概括性，地方各級環(huán)保部門普遍缺乏操作經(jīng)驗。

　　“目前，迫切需要制定配套的實施辦法，規(guī)范各項制度的適用范圍、實施程序和督查方式等，使這些新的監(jiān)管手段真正成為環(huán)保部門打擊環(huán)境違法行為和督促排污者自覺履行環(huán)保主體責任的強有力武器。”曹立平表示。

　　環(huán)保部門依法行政的迫切需要。十八屆四中全會提出要依法治國，而全面推進依法治國的重點是保證法律嚴格實施。在新《環(huán)境保護法》中，按日計罰、查封扣押、限制生產、停產整治等監(jiān)管措施極具“殺傷力”，極易給行政相對人的權益造成侵害或不必要的損害。

　　“建立健全相關立法，加強對這些措施實施過程中具體操作上的規(guī)范、監(jiān)督，對維護執(zhí)法對象的合法正當權益意義重大，也是推進依法治國的必然要求?！辈芰⑵浇忉尩?。

　　重拳打擊環(huán)境違法行為的迫切需要。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會和公民環(huán)境意識的增強，各級環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)管的壓力也越來越大。對于一些長期惡意偷排、屢查屢犯、超標超總量排污等嚴重環(huán)境違法行為，環(huán)保部門僅靠行政處罰、責令限期改正等行政執(zhí)法手段，已經(jīng)無法督促其進行有效整改，需要采取更強有力的手段。因此，通過加大懲處力度，能實現(xiàn)對環(huán)境違法行為的有效監(jiān)管。曹立平認為，這套“組合拳”能有效打擊環(huán)境違法行為，提高執(zhí)法效能，推動環(huán)境監(jiān)管工作。

　　強化排污者環(huán)境保護主體責任的迫切需要。新《環(huán)境保護法》確立了“損害擔責”的原則，規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經(jīng)營者應當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任。排污者是環(huán)境保護的直接責任主體，有義務改正違法排放污染物行為，解決存在的環(huán)境問題，也有義務向社會公開其治污過程和結果等環(huán)境信息。然而，據(jù)地方各級環(huán)保部門反映，在執(zhí)法實踐中發(fā)現(xiàn)一些排污者將污染整治當作環(huán)保部門的工作責任，依賴環(huán)保部門出方案、驗收、核查等，自身卻怠于履行義務，消極等待環(huán)保部門指令，缺乏主體責任意識。

　　因此，4個配套辦法進一步強化了排污者的主體責任，明確了排污者作為直接責任主體應當承擔的各項義務，并強調其改正違法行為的及時性和整改措施的主動性。

　　《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》

　　依據(jù)
　　新《環(huán)境保護法》第六章第五十九條關于按日連續(xù)處罰“違法排污”“拒不改正”的規(guī)定。

　　目的
　　按日連續(xù)處罰是一種新的行政處罰手段，可以提高污染企業(yè)的違法成本，改變長久以來企業(yè)因違法成本低而肆意違法的現(xiàn)狀，進而督促違法排污者盡快改正違法行為。

　　適用情形
　　超標或者超總量排污的，以逃避監(jiān)管的方式排污的，排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物的，違法傾倒危險廢物的，其他。

　　處罰流程
　　責令改正：環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)違法排污行為，經(jīng)過調查取證，認定排污者違法排放污染物后，送達責令改正違法行為書，責令立即停止違法排放污染物行為。
　　復查：在送達責令改正違法行為決定書之日起30日內，環(huán)保部門以暗查方式組織對排污者違法排放污染物行為的改正情況實施復查。
　　計罰：自責令改正決定書送達之日的次日起，至復查時發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為之日止，再次復查仍拒不改正的（包括復查發(fā)現(xiàn)仍在繼續(xù)排放污染物的，以及拒絕、阻撓環(huán)保部門實施復查），計罰日數(shù)累計之際執(zhí)行（計罰次數(shù)不受限制，處罰數(shù)額上不封頂；罰款數(shù)額=原處罰決定書確定的罰款數(shù)額×計罰日數(shù)）。

　　《環(huán)境保護主管部門限制生產、停產整治辦法》

　　依據(jù)
　　新《環(huán)境保護法》第六十條關于“超標超總量”的環(huán)境違法行為可以采取“限制生產”“停產整治”“停業(yè)關閉”的規(guī)定。

　　目的
　　限制生產、停產整治是一種行政行為，是環(huán)保部門對超過污染物排放標準和重點污染物排放指標（排放總量）的排污者作出的限制生產規(guī)模和進度，以達到相應排放標準。

　　適用情形
　　限制生產的情形：超標排污的，超過日最高允許排放總量指標排污的。限制生產的期限一般不超過3個月，特殊情況可以延長，但延長期限不得超過3個月。
　　停產整治的情形：以逃避監(jiān)督的方式超標排污的，超標非法排放含重金屬、持久性有機污染物等有毒物質3倍以上的，超年度總量排污的，限制生產后仍超標排污的，因突發(fā)事件導致超標總量排污的。停產整治的期限為自決定書送達排污者之日起，至停產整治決定解除之日止。（例外情形：城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理、危險廢物處置等公共設施的運營單位，生產經(jīng)營業(yè)務涉及基本民生、公共利益的，實施停產整治可能影響生產安全的）
　　停業(yè)、關閉適用情形：兩年內超標排放含重金屬、持久性有機污染物等有毒物質受過兩次以上行政處罰，又實施前列行為的；被責令停產整治后拒不停產或者擅自恢復生產的；停產整治決定解除后，跟蹤檢查發(fā)現(xiàn)又實施同一違法行為的；其他。

　　解除
　　自排污者報環(huán)境保護主管部門備案之日起解除。

　　注意
　　排污者被責令限制生產、停產整治后，環(huán)境保護主管部門應當按照相關規(guī)定對排污者履行限制生產、停產整治措施的情況實施后督察，并依法進行處理或者處罰。排污者解除限制生產、停產整治后，環(huán)境保護主管部門應當在解除之日起30日內對排污者進行跟蹤檢查。

　　嚴懲違法排污與保障相對人合法權利相結合

　　4個配套辦法中適用情形的細化和實施程序的設計都貫徹了加大懲處力度的思路，即讓排污者一天都不能違法排污，一旦違法就讓其承受付不起的代價。對于一些惡劣的違法排污行為，按日計罰等經(jīng)濟處罰與查封扣押、限產停產等行為罰和行政拘留等人身自由罰可以并用。在按日計罰的制度設計中，責令排污者立即停止違法排放污染物的行為，而不是“限期改正”，就是不給排污者留有限期內“合法的”違法排污的空間。對排污者改正情況的復查，要求在30日內以暗查形式開展，能掌握排污者排污的實際狀況，要求排污者不能心存僥幸，表面應付，而是要真正整改，達到合法排污的要求。按日計罰不受次數(shù)限制，只要違法排污不停，那么行政處罰不止。
　　同時，考慮到按日計罰、查封扣押、限制生產、停產整治等懲處措施關系到排污者的重大利益，4個配套辦法在環(huán)保部門實施的內部程序設計上也非常謹慎、嚴密，充分考慮到保障行政相對人的合法權利。例如，規(guī)定環(huán)保部門作出查封扣押、限制生產、停產整治決定前，應當書面報經(jīng)環(huán)境保護主管部門負責人批準；案情重大或者社會影響較大的，應當經(jīng)環(huán)境保護主管部門案件審查委員會集體審議決定。此外，還應當告知排污者有關事實、依據(jù)及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽證的權利。

　　嚴格依法行政與環(huán)境執(zhí)法實際相結合，突出可操作性

　　4個配套辦法的制定，嚴格遵循《環(huán)境保護法》《行政處罰法》《行政強制法》等法律規(guī)定，貫徹了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中推進依法行政的精神，又充分考慮環(huán)境執(zhí)法的實際需要，創(chuàng)新了一些有“環(huán)保特色”的規(guī)定。如由于環(huán)境執(zhí)法對象大多為不易移動的大型的設施、設備，《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》規(guī)定，對不易移動的或者有特殊存放要求的設施、設備，應當就地查封?？梢栽谠撛O施、設備的控制裝置等關鍵部件或者造成污染物排放所需供水、供電、供氣等開關閥門張貼封條。造成污染物排放事實的設施、設備不包括污染治理設施?？紤]到基層執(zhí)法人員要認定“違法排放污染物”“造成或者可能造成嚴重污染”“重點排污單位”等抽象的行為和概念十分不易，4個配套辦法對按日計罰、查封扣押、限制生產、停產整治的適用情形進行了明確列舉，對重點排污單位作了明確界定，便于基層掌握，具有可操作性。

　　嚴格環(huán)境執(zhí)法與強化企業(yè)自律相結合

　　環(huán)保部相關負責人介紹，新《環(huán)境保護法》出臺后，環(huán)保部門尤其是基層執(zhí)法人員普遍反映壓力大、責任重，新法實施普遍面臨履職和追責的雙重壓力。
　　為更好地服務和指導地方執(zhí)行好新《環(huán)境保護法》，4個配套辦法明確了環(huán)保部門的法定職責和責任邊界，突出排污者是環(huán)境保護的直接責任主體。如《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》和《環(huán)境保護主管部門限制生產、停產整治辦法》最為突出的特點就是根據(jù)新法立法精神，將改正違法排污、實施整治的主體責任落實到排污者，以排污者自律作為責令改正、限制生產、停產整治實施的基礎，讓排污者對自己的行為負責。如排污者被責令限制生產、停產整治后，其整治方案要備案，整治過程要自測，整治責任自己擔。而解除程序的設置進一步強化排污者的主體責任，限制生產、停產整治決定的解除與否不再依賴于環(huán)保部門的核查、驗收等程序，而是取決于排污者自身，可以極大地調動排污者的整改積極性和主動性，要求排污者對整改的效果負全責，加強了排污者自律。

　　對違法排污“零容忍”與維護公共利益相結合

　　環(huán)保部門行政執(zhí)法，在維護環(huán)境法律權威的同時，其根本目的在于對公共利益和社會秩序的維護。在《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》和《環(huán)境保護主管部門限制生產、停產整治辦法》中，特別規(guī)定了三類例外情形：城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理、危險廢物處置等公共設施的運營單位，生產經(jīng)營業(yè)務涉及基本民生、公共利益的，或實施查封扣押、停產整治可能影響生產安全的排污者，環(huán)境保護主管部門應當按照有關環(huán)境保護法律法規(guī)予以處罰，可以不予實施查封扣押、停產整治。這一規(guī)定遵循行政比例原則，“兩害相較取其輕”體現(xiàn)了謹慎實施查封扣押、停產整治的立法思路。

　　加大懲處力度與實行信息公開相結合

　　新《環(huán)境保護法》增設了《信息公開和公眾參與》專章，4個配套辦法秉承立法原意，環(huán)境信息公開的通則貫穿始終。按日計罰、查封扣押、限產停產等3個辦法均明確要求環(huán)保部門向社會公開按日計罰的責令改正決定和行政處罰決定，查封扣押決定、查封扣押延期情況和解除查封扣押決定等相關信息，限制生產、停產整治決定，限制生產延期情況和解除限制生產、停產整治的日期等相關信息。
　　《環(huán)境保護主管部門限制生產、停產整治辦法》還要求排污者將整改方案和整改信息向社會公開。這些規(guī)定和要求有利于公眾參與并進行監(jiān)督，從而形成一套“政府監(jiān)管、企業(yè)自律、公眾監(jiān)督”的管理模式，放大環(huán)境執(zhí)法的效應。而《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》本身就是規(guī)范企業(yè)信息公開的規(guī)章，環(huán)保部門對企業(yè)信息公開進行指導和監(jiān)督，充分發(fā)揮公眾對排污行為的監(jiān)督作用。

　　點評

　　如果把新《環(huán)境保護法》比作利劍，那么查封扣押、按日計罰等4大措施就是最鋒利的刃。
　　具體表現(xiàn)在：從時間上來說，對違法的制裁力從處罰之日提前到發(fā)現(xiàn)之日；從處罰種類來看，新增加了人身自由罰；從受罰主體來看，從以企業(yè)法人為主擴展到自然人；從力度上來看，不僅因按日連續(xù)計算而使得受罰數(shù)額倍增，而且因違法行為、法律競合使得多項法律措施可能同時使用。比如某企業(yè)因嚴重違法而被查封或扣押，進而因拒不改正又被限產或停產整治、老板被行政拘留。
　　“徒善不足行政，徒法不足自行”，法律的價值因實施而體現(xiàn)。而這把最鋒利的刃的意義遠不止提高企業(yè)的違法成本，長遠來看，將督促企業(yè)自覺守法，從而達到環(huán)境保護的目的。

　　轉自：中國冶金報

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