加快修訂相關(guān)法律法規(guī) 賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利

　　十八屆三中全會《決定》和2014年中央1號文件在提出賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利時，就農(nóng)村土地制度的變革提出了一系列具有創(chuàng)新性和突破性的政策舉措。

　　“但在具體落實時，現(xiàn)有法律法規(guī)已經(jīng)滯后于農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的現(xiàn)實需要?！敝袊鐣茖W(xué)院學(xué)部委員張曉山在接受中國經(jīng)濟(jì)時報記者采訪時表示，需要修訂相應(yīng)的法律法規(guī)推進(jìn)改革落到實處。

　　中國經(jīng)濟(jì)時報：“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”真正實現(xiàn)起來，哪些法律法規(guī)和政策需要修訂？

　　張曉山：在農(nóng)用地問題上，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，就要求法律賦予農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押和擔(dān)保權(quán)能，目前法律的修訂還沒有跟進(jìn)。改革開放初期，農(nóng)村實行在農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的基本經(jīng)營制度，絕大部分農(nóng)戶既是土地承包者，也是經(jīng)營者。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，大批農(nóng)村勞動者從事非農(nóng)就業(yè)或進(jìn)入城市打工，他們?nèi)匀皇寝r(nóng)地的承包主體，但不再自己從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。農(nóng)戶承包的土地開始發(fā)生流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地就出現(xiàn)了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的實踐探索，這種探索在2014年中央1號文件中得到認(rèn)可。

　　中央文件的精神反映了農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢，這就需要相應(yīng)法律跟進(jìn)。但是目前法律仍然是不允許對承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押和擔(dān)保的。1995年通過的《擔(dān)保法》和2007年通過的《物權(quán)法》中都明確提出，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。針對這個問題，2014年中央1號文件提出：“有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動修訂相關(guān)法律法規(guī)”，這就是下一步需要亟待解決的問題。

　　中國經(jīng)濟(jì)時報：在農(nóng)村建設(shè)用地方面，法律應(yīng)如何跟進(jìn)？

　　張曉山：賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，法律上要允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，但目前法律上仍沒有突破。十八屆三中全會《決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。2014年中央1號文件對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場又做了進(jìn)一步的闡述，提出：“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見，并推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。”再次把修法問題提上日程。我們不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。實際上，隨著中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)和功能向郊區(qū)疏解和輻射，郊區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，郊區(qū)土地級差地價快速上升。近年來許多農(nóng)村地區(qū)都在進(jìn)行探索，通過農(nóng)民集體自主開發(fā)方式，在村集體建設(shè)用地上發(fā)展物業(yè)租賃經(jīng)濟(jì)，既滿足了市場剛性的土地需求，又盤活了閑置的集體建設(shè)用地資源，獲得土地增值的級差地價收益，有利于農(nóng)民分享土地增值收益，更好地保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地權(quán)益，增加了農(nóng)民收入。但《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”顯然，《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)落后于理論和實踐的發(fā)展，必須予以修訂。

　　中國經(jīng)濟(jì)時報：在修訂相關(guān)法律法規(guī)時需要注意些什么？

　　張曉山：堅守底線試點先行。中國的立法體制是統(tǒng)一而又多層次的，包括憲法和法律，行政法規(guī)，以及地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。上述關(guān)于賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利幾個方面的政策舉措都涉及到與現(xiàn)行法律法規(guī)的不協(xié)調(diào)甚至抵觸之處。

　　解決法律和政策之間矛盾的根本辦法是中央提出修法建議，推動立法或修法。如1998年十五屆三中全會《決定》提出：“要堅定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策，同時要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”。中央的《決定》催生了2002年8月全國人大通過的《農(nóng)村土地承包法》。但是，立法或修法需要通過一定的程序，往往有一個過程。

　　解決法律、政策與實踐三者間矛盾的法理依據(jù)涉及到如何對待改革的問題。法是黨的主張與人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。改革的大方向與社會主義的立法精神一致，把握方向，就可大膽探索。改革以來所有創(chuàng)新都發(fā)端于基層、起始于草根，由基層群眾首創(chuàng)、實踐檢驗、政策跟進(jìn)，最后是法律的規(guī)范，這是農(nóng)村改革創(chuàng)新已經(jīng)被實踐證明的正確軌跡。但經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行的一些探索和做法，也要嚴(yán)格限定在試驗區(qū)的范圍之內(nèi)。堅持局部試點、封閉運(yùn)行、規(guī)范管理、風(fēng)險可控。十八屆三中全會《決定》和2014年中央1號文件多處提到要推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)前形勢下，為了使賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利的各項政策舉措真正得到落實，應(yīng)該加快修訂相關(guān)法律法規(guī)的進(jìn)程，做到立法決策與改革決策的有機(jī)統(tǒng)一，使改革措施依法有序推進(jìn)。（王小霞）

來源：中國經(jīng)濟(jì)時報

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