環(huán)境污染第三方治理政策望出臺

　　《第一財經(jīng)日報》從可靠渠道獲悉，國務(wù)院總理李克強、副總理張高麗近期均就國家發(fā)改委呈交的有關(guān)“企業(yè)環(huán)境污染第三方治理”和“城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式”報告作出批示，國務(wù)院也有望于近期討論出臺相關(guān)政策措施。

　　日前，本報記者專訪了負責(zé)起草該報告的全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華。

　　條件日臻成熟

　　第一財經(jīng)日報：向國務(wù)院呈交有關(guān)“企業(yè)環(huán)境污染第三方治理”的報告，是出于哪些方面的考慮？

　　駱建華：“企業(yè)環(huán)境污染第三方治理”是由國家發(fā)改委牽頭開展的“國家生態(tài)環(huán)境治理體系研究”課題的重要內(nèi)容。企業(yè)環(huán)境污染第三方治理是指排污企業(yè)與專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司簽訂合同協(xié)議，通過付費購買污染減排服務(wù)，以實現(xiàn)達標(biāo)排放的目的，并與環(huán)保監(jiān)管部門共同對治理效果進行監(jiān)督。第三方治理成為工業(yè)污染治理新的選擇，應(yīng)用最典型的行業(yè)是電廠脫硫，產(chǎn)業(yè)園區(qū)和工業(yè)廢水治理領(lǐng)域也逐步推開。

　　從上世紀(jì)70年代我國環(huán)境保護起步到90年代初的20多年間，我國的工業(yè)污染防治一直走的是“誰污染，誰治理”的分散治污之路。直到1993年第二次全國工業(yè)污染防治工作會議提出“三個轉(zhuǎn)變”策略，工業(yè)污染防治才開始從分散向集中轉(zhuǎn)變，工業(yè)污染第三方治理的契機逐步顯現(xiàn)。進入21世紀(jì)，市政公用行業(yè)市場化的推行，帶動了環(huán)境服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，也培育了一大批規(guī)?；沫h(huán)保公司，其技術(shù)及管理水平不斷提升，業(yè)務(wù)范圍逐漸向工業(yè)污染治理領(lǐng)域擴展，工業(yè)污染第三方治理的條件日臻成熟。

　　日報：第三方治理究竟是如何運作的？

　　駱建華：第三方治理的兩種模式。一種是“委托治理服務(wù)型”，指排污企業(yè)以簽訂治理合同的方式，委托環(huán)境服務(wù)公司對新建、擴建的污染治理設(shè)施進行融資建設(shè)、運營管理、維護及升級改造，并按照合同約定支付污染治理費用。在合同期內(nèi)，環(huán)境服務(wù)公司通過第三方運營確保達到合同約定的減排要求，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。有的是排污企業(yè)委托專業(yè)環(huán)保公司從治理方案設(shè)計、工程施工、調(diào)試到建成后的運營管理提供綜合的有償服務(wù)，并確保達到治理效果；有的是污染治理設(shè)施管理同原企業(yè)剝離，進行企業(yè)化的運作和獨立核算。

　　另一種是“托管運營服務(wù)型”，指排污單位以簽訂托管運營合同的方式，委托環(huán)境服務(wù)公司對已建的污染治理設(shè)施進行運營管理、維護及升級改造等，并按照合同約定支付托管運營費用。在合同期內(nèi)，環(huán)境服務(wù)公司通過第三方運營確保達到合同約定的污染減排要求，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。有的是環(huán)境服務(wù)公司承擔(dān)工業(yè)污染治理設(shè)施的第三方運營，有的是環(huán)境服務(wù)公司參與排污企業(yè)的環(huán)境管理，有的是小型排污企業(yè)委托環(huán)境服務(wù)公司代為處理。

　　兩種模式的區(qū)別在于環(huán)境服務(wù)公司是否擁有治污設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，前者擁有或者部分擁有；后者不擁有產(chǎn)權(quán)，只接受排污企業(yè)托管，負責(zé)其治污設(shè)施運營管理。

　　兩個突破口

　　日報：相較于傳統(tǒng)的“誰污染，誰治理”模式，企業(yè)環(huán)境污染第三方治理具有哪些優(yōu)勢？

　　駱建華：我想至少有三個方面的優(yōu)勢：一是有利于環(huán)保部門的監(jiān)管。排污企業(yè)治污責(zé)任通過合同方式向環(huán)境服務(wù)公司轉(zhuǎn)移和集中，環(huán)保部門的監(jiān)管對象大為減少，相應(yīng)的執(zhí)法成本也將大幅降低。同時，排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司之間的合同關(guān)系，促使雙方互相監(jiān)督，互相制約，避免超標(biāo)排污現(xiàn)象的發(fā)生。

　　二是有利于排污企業(yè)治污效率的提高。排污企業(yè)治理設(shè)施轉(zhuǎn)由掌握專業(yè)技術(shù)及管理經(jīng)驗的環(huán)境服務(wù)公司進行運營，可以降低治污成本，提高治污效率。同時排污企業(yè)作為業(yè)主，將會同政府環(huán)保部門一起對環(huán)保企業(yè)進行監(jiān)管，可有效降低環(huán)境污染事件的風(fēng)險。

　　三是有利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。環(huán)境服務(wù)公司在工業(yè)污染治理領(lǐng)域開拓新的市場，提供新的服務(wù)領(lǐng)域，將由過去單純的設(shè)備制造、工程建設(shè)，拓展到投資運營服務(wù)，為自身成長提供新動力，進而推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

　　日報：目前來看，第三方治理率先在哪些領(lǐng)域推進比較合適？

　　駱建華：我覺得，第三方治理的兩個突破口：一是大型工業(yè)企業(yè)，如火電行業(yè)的脫硫特許經(jīng)營，2005年在相關(guān)部門的組織協(xié)調(diào)下，火電廠將脫硫電價等相關(guān)優(yōu)惠政策形成的收益權(quán)，通過合同的形式交給專業(yè)環(huán)保服務(wù)公司，由其承擔(dān)脫硫設(shè)施投資、建設(shè)和運營，完成相應(yīng)的脫硫任務(wù)。

　　二是工業(yè)集中區(qū)，如工業(yè)園區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)廢水及廢棄物處理。前者由于其生產(chǎn)規(guī)模較大，產(chǎn)生的污染物量大而且相對集中，具備規(guī)模效應(yīng)。后者的核心優(yōu)勢則在于“集中”所帶來的污染物量的累積，因而更具備專業(yè)治污的條件。

　　日報：在你看來，推行企業(yè)污染第三方治理應(yīng)該遵循一個什么樣的基本思路：

　　駱建華：首先是“污染者付費”的原則。排污企業(yè)應(yīng)依據(jù)污染物種類、數(shù)量和濃度，合理確定減排服務(wù)價格，并按照合同約定的方式，向環(huán)境服務(wù)公司及時足額支付污染治理費用，購買污染治理服務(wù)。

　　其次，要責(zé)任共擔(dān)。排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，環(huán)境服務(wù)公司承擔(dān)合同約定范圍內(nèi)的污染治理責(zé)任。排污企業(yè)應(yīng)確保合同約定的污染物排放種類、濃度、數(shù)量，嚴禁私自排放污染物。環(huán)境服務(wù)公司應(yīng)確保污染治理設(shè)施正常運行和達標(biāo)排放。

　　新建工業(yè)項目原則上應(yīng)集中建于工業(yè)園區(qū)，以實現(xiàn)污染物集中排放和集中治理。此外，環(huán)境服務(wù)公司在進行末端治理的基礎(chǔ)上，可為排污企業(yè)提供從工藝設(shè)計、工程建設(shè)、設(shè)備采購、生產(chǎn)管理到資源綜合利用的全過程服務(wù)，從源頭減少污染物的產(chǎn)生，確保穩(wěn)定達標(biāo)排放。

　　面臨五大障礙

　　日報：對于第三方治理，也有一些企業(yè)負責(zé)人認為很難實施。因為涉及到排污企業(yè)管理架構(gòu)和人員調(diào)整，容易引發(fā)動蕩。

　　駱建華：是的。我國目前工業(yè)污染治理設(shè)施的社會化運營比例仍相對較低，只有5%左右，而城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的社會化運營比例已達50%左右。究其原因，我想主要有五個方面的障礙：

　　責(zé)任轉(zhuǎn)移障礙。從排污企業(yè)角度看，作為支付治污費用的一方，實現(xiàn)治污責(zé)任的轉(zhuǎn)移是其采用第三方治理的原始動機。如果不管排污企業(yè)是否已嚴格履行合同，仍需承擔(dān)違法排污所涉法律責(zé)任，其對第三方治理的積極性將大為降低。要解決這個問題，法律上可以從調(diào)整責(zé)任主體角度著手，由過去的“誰產(chǎn)生，誰負責(zé)”調(diào)整為“誰排放，誰負責(zé)”。需要強調(diào)的是，調(diào)整責(zé)任主體的前提是排污企業(yè)嚴格遵守服務(wù)合同所規(guī)定的各項條款，如果排放未達標(biāo)，根源是排污企業(yè)違反合同條款，則法律責(zé)任仍屬排污企業(yè)。

　　稅收障礙。排污企業(yè)如自行解決污染治理問題，則其治理設(shè)施建設(shè)運營費用可計入企業(yè)生產(chǎn)成本，無須納稅。而一旦委托第三方的環(huán)境服務(wù)公司投資建設(shè)或運營管理，排污企業(yè)向環(huán)境服務(wù)公司支付的污染治理服務(wù)費用，環(huán)境服務(wù)公司則需繳納各項稅負。從整體上看，這無疑是增加了全社會的污染治理成本。特別是發(fā)電企業(yè)的脫硫項目，實行第三方治理即特許經(jīng)營后，還涉及到雙重征稅問題，即電網(wǎng)企業(yè)將1.5分/度脫硫電價支付給電廠須納稅一次，電廠再將此電價支付給脫硫企業(yè)又須納稅一次。雙重征稅加大了脫硫成本，不利于第三方治理模式的推行。

　　融資障礙。第三方治理模式在實際操作中，如果環(huán)境服務(wù)公司要負責(zé)治理設(shè)施的投資建設(shè)，就涉及到項目融資問題。由于治理設(shè)施附著于工業(yè)企業(yè)的主體設(shè)施之中，其所占土地的使用權(quán)也屬于工業(yè)企業(yè)，作為第三方的環(huán)境服務(wù)公司不能將設(shè)施及土地作為抵押品進行貸款。同時，工業(yè)項目能否將企業(yè)間簽訂服務(wù)合同中的收費權(quán)作為質(zhì)押品獲得銀行貸款，尚不明確。

　　經(jīng)濟風(fēng)險。與公用事業(yè)領(lǐng)域的PPP“公私合伙”或“公私合作”模式不同，第三方治理模式中，環(huán)境服務(wù)公司的服務(wù)對象是工業(yè)企業(yè)，是一種企業(yè)間的合同行為，合同的履行存在較大的經(jīng)濟風(fēng)險，如排污企業(yè)經(jīng)營不善導(dǎo)致業(yè)務(wù)萎縮甚至倒閉，排污企業(yè)受上游企業(yè)影響或自身所屬行業(yè)整體不景氣導(dǎo)致企業(yè)生存困難等。這些風(fēng)險都會使減排服務(wù)合同難以得到有效履行。因此，推行環(huán)境污染第三方治理，如何妥善解決這些經(jīng)濟風(fēng)險問題需要在制度上進行設(shè)計。

　　技術(shù)障礙。目前我國環(huán)境服務(wù)公司研發(fā)力量仍較薄弱、技術(shù)儲備尚顯不足，對于處理一些復(fù)雜工業(yè)污染問題可能力不從心。對于工業(yè)治理項目，特別是化工園區(qū)等特殊類型的廢污水治理技術(shù)，國內(nèi)環(huán)保企業(yè)優(yōu)勢不明顯。因此，當(dāng)務(wù)之急是加大環(huán)?？萍纪度耄岣邍鴥?nèi)環(huán)保企業(yè)的研發(fā)水平，增強環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新能力和集成能力，為第三方治理奠定基礎(chǔ)。

　　多項建議呈國務(wù)院

　　日報：在呈交給國務(wù)院的研究報告中，發(fā)改委具體提了哪些方面的建議？

　　駱建華：首先是建議設(shè)立國家環(huán)?；?，以推動第三方治理，支持環(huán)境服務(wù)公司投資運營工業(yè)污染治理設(shè)施?；鹳J款項目還款期限長于銀行期限，貸款利率低于銀行貸款利率。

　　在稅收優(yōu)惠政策方面，對于環(huán)境服務(wù)公司承擔(dān)的第三方治理項目，其應(yīng)征的增值稅實施即征即退政策。環(huán)境服務(wù)公司從事第三方治理所得收入單獨核算，其所得稅減按15%征收。對于環(huán)境治理設(shè)施，建議免征房產(chǎn)稅和土地使用稅。

　　報告還建議拓展融資渠道。對于承擔(dān)第三方治理項目的環(huán)境服務(wù)公司，鼓勵銀行對其實行應(yīng)收賬款、收費權(quán)質(zhì)押貸款等服務(wù)創(chuàng)新，并在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠。支持開展第三方治理的環(huán)境服務(wù)公司上市融資，發(fā)行企業(yè)債券、中小企業(yè)集合債券、短期融資券、中期票據(jù)等債務(wù)融資工具，鼓勵融資性擔(dān)保機構(gòu)加大對其擔(dān)保力度。

　　此外，報告還建議實施環(huán)境保險制度。引導(dǎo)保險公司開發(fā)相關(guān)環(huán)境保險產(chǎn)品，鼓勵和督促高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)投保。在發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件時，由保險機構(gòu)負責(zé)對污染損失提供經(jīng)濟補償?？茖W(xué)厘定保險費率，合理設(shè)計保險條款。

　　報告還建議建立誠信檔案制度。環(huán)保監(jiān)管部門公開向社會公布第三方治理項目的治理信息，包括污染治理設(shè)施的運行情況、污染物排放達標(biāo)情況，建立環(huán)境服務(wù)公司誠信檔案。同時，加快立法進程。建立健全相關(guān)法律法規(guī)，明確監(jiān)管部門、排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司三者的責(zé)任和義務(wù)，明確排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司之間的法律關(guān)系。

　　報告建議發(fā)展改革部門加強指導(dǎo)，會同工信部門做好第三方治理試點和推廣工作。環(huán)保部門強化對第三方治理的監(jiān)管，嚴格執(zhí)法?？萍疾块T加大環(huán)?？蒲型度耄膭瞽h(huán)境服務(wù)公司作為研發(fā)主體參與環(huán)?？蒲校岣呶廴局卫砑夹g(shù)水平。

來源：第一財經(jīng)日報

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