農村宅基地制度改革最佳窗口期到來

　　農村土地制度改革在我國經濟建設和社會發(fā)展中具有重要作用。六十年前“耕者有其田”的土地制度改革，迅速穩(wěn)定了新生的人民政權，為國民經濟恢復性發(fā)展奠定了基礎。三十年前農村土地家庭承包，拉開了改革開放的大幕，促進了經濟社會的跨越發(fā)展。而今，我國農村土地制度再次迫近發(fā)生重要改革的關口，成為牽動城鄉(xiāng)乃至改革發(fā)展全局的重大課題。

　　當前，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加快推進，農村人口大量流動的形勢下，農村宅基地的制度安排面臨著一系列問題：一是無償取得、無成本留置造成“一戶多宅”和超標占地現象十分普遍；二是無償退出與回收造成農村宅基地大量閑置與土地資源城鄉(xiāng)雙重占用；三是農村宅基地限制性流轉與私下交易帶來諸多的社會沖突隱患。

　　在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加快推進的背景下，全面深化農村宅基地制度改革，要在以下幾方面取得突破：一是明晰農村宅基地權能，為農村宅基地市場化交易奠定基礎；二是打通農村空閑宅基地市場化流轉退出通道，激活農村閑置宅基地資源；三是通過制度改革逐步賦予農村建設用地與國有土地同等權利，保障各個利益主體公平分享土地流轉增值收益；四是通過制度改革充實農民宅基地用益物權，盤活宅基地“沉睡資產”。

　　涂圣偉

　　中國改革始于農村。30多年來，中國經濟之所以發(fā)生了巨大變化，與土地這個最基本的生產要素的制度性變革高度相關。正是由于在同樣的土地上，配置了不同的生產經營要素，才使同樣的土地發(fā)生了巨大的產出差異。當然，這種產出差異主要是由生產形態(tài)的變化，即由農村自然經濟向城市工業(yè)經濟的轉變導致的?，F在，中國改革已進入了全面深化階段，其中一大難題就是如何讓廣大農村地區(qū)再一次活起來，與城市社會共享現代文明的成果。這就再一次引起了社會各方對農村問題特別是農村土地問題的關注，引出了很多討論，有些涉及深層次變革，很有必要。

　　——亞夫

　　農村土地制度改革在我國經濟建設和社會發(fā)展中長期扮演著重要角色，發(fā)揮了不可替代的作用。六十年前“耕者有其田”的土地制度改革，迅速穩(wěn)定了新生人民政權，為國民經濟恢復性發(fā)展奠定了基礎。三十年前的農村土地家庭承包，拉開了改革開放大幕，促進了經濟社會的跨越發(fā)展。又三十年后，我國農村土地制度再次迫近發(fā)生重要改革的關口，成為牽動城鄉(xiāng)乃至改革發(fā)展全局的重大任務。

　　長期以來，我國城鄉(xiāng)土地市場二元分割，支撐了低成本的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設，城鄉(xiāng)人口流動與土地要素流動不同步，城市建設用地緊張和農村土地閑置浪費的矛盾日益加劇，如果不對現行農村土地制度進行根本性改革，特別是對占農村土地絕大部分的宅基地進行改革，深化農村改革就難言破題，推進新型城鎮(zhèn)化建設也必將困難重重。

　　近期國家明確將農村宅基地制度改革列為新型城鎮(zhèn)化綜合試點的主要任務之一，但各方對農村宅基地制度改革的尺度和方向爭議頗大，一定程度上延緩了改革進程，如果不盡快理清農村宅基地制度改革思路和重點任務，全面深化農村宅基地制度改革，我們就可能錯過農村土地制度改革最好的窗口期，喪失以土地制度改革牽動農村綜合改革的良好機遇。

　　我國農村宅基地制度存在三大突出問題

　　新中國成立以來我國農村宅基地制度歷經多次調整，保障了農民的居住福利，具有歷史合理性，但在當前城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加快推進、農村人口大量流動的形勢下，通過犧牲財產權利公平保障底線居住公平的宅基地制度安排已經迫切需要調整，帶來一系列問題：

　　1。無償取得、無成本留置造成“一戶多宅”和超標占地現象十分普遍

　　我國農村宅基地實行福利性分配和無償使用，農民取得宅基地基本沒有成本，客觀上加深了宅基地私有的觀念，部分農民存在“農村土地想在哪建就到哪建”、“不占白不占”的心態(tài)，私自建房、占用耕地建房現象普遍。同時，農村宅基地取得監(jiān)管不嚴，村集體經濟組織收回閑置宅基地、監(jiān)管宅基地使用的能力和動力不足，加之農房繼承等事實行為以及祖宅不賣等風俗習慣，農村“一戶多宅”和超標占地等問題比較突出。由于宅基地無償無限期使用，加之受“以土為本”、“葉落歸根”等傳統(tǒng)觀念束縛，不少農民在新建住房或遷居城鎮(zhèn)后，不愿將原有宅基地復墾或交還給集體經濟組織，造成“人走房空”、建新不拆舊，不少宅基地處于閑置狀態(tài)。如果繼續(xù)實行宅基地無償使用，不能在經濟上確立宅基地資源的有價性，宅基地粗放利用的局面就很難根本改觀，也不符合未來農村宅基地有償退出和市場化流轉的改革要求。

　　2。無償退出與回收造成農村宅基地大量閑置與土地資源城鄉(xiāng)雙重占用

　　我國農村宅基地實行無償退出與回收政策，農民退出宅基地不僅得不到補貼，房屋也得不到合理補償，在宅基地無償長期使用條件下，農民離開農村后持有宅基地成本低，缺少主動退出空閑宅基地的動力，同時農村集體經濟組織回收利用宅基地的空間有限，且缺乏必要資金，沒有回收空閑宅基地的主動性。如果不實行農村宅基地有償退出，部分農民在城鄉(xiāng)雙重占有土地資源將無法避免，農村閑置宅基地回收利用也會困難重重。據相關統(tǒng)計，目前全國2.4億畝村莊建設用地中，“空心村”內老宅基地閑置面積約占10%~15%，部分地區(qū)這一比例更高。正是由于宅基地的福利性分配和無償退出，當前農村出現人口減少與村莊用地擴大的悖論也就不足為奇。只有建立農村宅基地有償退出激勵機制，完善宅基地退出配套管理辦法，使農民宅基地財產權利顯性化，才能讓農民自愿退出閑置宅基地，有效解決農村宅基地大量閑置問題。

　　3。農村宅基地限制性流轉與私下交易帶來諸多的社會沖突隱患

　　目前我國農村宅基地只能在村集體經濟組織內部流轉，宅基地非資本化和非市場化使土地資產價值無法得到顯化，事實上限制了土地從生存保障功能向致富資本功能的轉變。隨著農村人口向城市大量轉移、城鎮(zhèn)化快速推進以及城市居住成本上升，農村宅基地隱性價值不斷提升，由于作為所有權人主體的集體組織缺乏監(jiān)管動力和能力，宅基地私下流轉交易以及用于“小產權房”開發(fā)也就很難避免。由于宅基地使用權不能進入市場公開交易，農民的宅基地和房屋經常被隨意定價、價值低估，不僅造成集體土地資產收益大量流失，也侵害了農民利益。宅基地私下流轉和灰色交易，引發(fā)了越來越多的社會矛盾和糾紛，成為社會不安定因素。同時，由于農村宅基地使用權和房屋所有權不可分割，限制宅基地流轉必然損害房屋所有權價值，造成城市居民和農村居民房產權利事實上的不平等。

　　堅守“三大底線”推進農村宅基地制度改革

　　近年來部分地區(qū)在農村宅基地制度改革上已經進行了一些試點探索，總體看具有破冰意義，但存在明顯局限和偏差，主要表現為：改革的系統(tǒng)性、整體性不強，部分改革單兵突進，搞宅基地有償使用不明確集體組織成員權，搞有償退出不堵住福利分配的口子；政府主導思維嚴重，市場作用發(fā)揮不充分，過度依賴政府補貼搞宅基地有償退出，導致地方財政不堪重負，政策陷入“空轉”；改革具有明顯的土地取向，不是為了提高農村土地利用效率，增加農民財產性收入，而是為城市和工業(yè)發(fā)展“謀地”，維持土地財政。

　　在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加快推進的背景下，全面深化農村宅基地制度改革，需要重點在以下幾個方面取得突破：

　　一是通過制度改革明晰農村宅基地權能，明確集體經濟組織成員權，探索宅基地有償使用，解決宅基地無償取得與市場化流轉的矛盾，化解“一戶多宅”和超面積占用宅基地現象，為農村宅基地市場化交易奠定基礎。

　　二是通過制度改革建立有效的激勵約束機制，打通農村空閑宅基地市場化流轉退出通道，引導農民自愿有償退出空閑宅基地，激活農村閑置宅基地資源，增加農業(yè)轉移人口融入城鎮(zhèn)的資本，實現“帶資進城”。

　　三是通過制度改革逐步賦予農村建設用地與國有土地同等權利，建立農村宅基地流轉制度，推進城鄉(xiāng)土地權利平等化，完善土地增值收益分配關系，保障各個利益主體公平分享土地流轉增值收益。

　　四是通過制度改革充實農民宅基地用益物權，賦予農村宅基地抵押、擔保、轉讓過程中的相關權利，盤活宅基地“沉睡資產”。

　　農村宅基地制度改革必然是一個長期漸進的過程。要以保障農民宅基地用益物權為核心，以提高農村宅基地使用效率和農民財產性收入為目標，在不改變土地集體所有性質、不改變土地用途、不損害農民基本權益的前提下，嚴守耕地保護、生態(tài)平衡和社會穩(wěn)定三大底線，按照“統(tǒng)籌謀劃、協同推進，用途管制、節(jié)約集約”的原則，努力破除現行宅基地管理和利用方面的體制機制束縛，選擇經濟條件較好、建設用地資源比較緊缺、農村宅基地確權頒證工作進展順利的地區(qū)率先開展試點，鞏固農村宅基地集體所有權，建立宅基地有償使用和有償退出制度，有條件放開農村空閑宅基地流轉和宅基地使用權、農村房屋所有權抵押融資，充實農村宅基地用益物權，實現城鄉(xiāng)土地同權化。

　　鞏固農村宅基地集體所有權。關于農村宅基地所有權改革方向，有學者建議應一步到位，將宅基地私有化，認為這樣有利于消除對農民的歧視，保護和增進農民財產權益。但目前我國農村宅基地對農民仍具有很強的社會保障功能，私有化可能帶來一系列問題，短期內不是制度改革方向。

　　針對宅基地所有權主體虛化，集體土地權利弱化，集體成員權模糊等問題，應加快探索集體所有權權能實現形式和途徑，在繼續(xù)推進農村宅基地所有權與使用權分離的基礎上，進一步鞏固宅基地集體所有權，明確集體經濟組織作為集體土地所有者的地位，理順經濟管理關系，強化集體土地財產權。

　　創(chuàng)新農村集體經濟組織產權制度、管理體制和運行機制，開展集體經濟組織成員資格界定，明確土地權益在成員中的分配方式，推進集體土地所有權、宅基地使用權的確權登記發(fā)證，維護集體經濟組織成員的合法權益。

　　充實農村宅基地用益物權。我國《物權法》將農村宅基地使用權界定為用益物權，但農民宅基地用益物權權能并不完整，應盡快落實農村宅基地使用權人在宅基地占有、使用、收益和處分上的權能，完善農村宅基地使用權有償取得制度，推進宅基地從無償取得向有償使用轉變；健全宅基地自愿有償退出制度，推進宅基地從無償回收向有償退出轉變；在符合規(guī)劃和用途管制前提下，有條件逐步放開農村宅基地使用權流轉，推進宅基地使用權和房屋所有權抵押貸款，賦予農民對宅基地的收益權和處分權，保障農民財產權利。

　　促進城鄉(xiāng)土地同價同權。破除二元分割的城鄉(xiāng)土地制度，推進集體土地與國有土地同價同權已成為改革共識，但目前僅僅允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，口子開得很窄，與農村宅基地流轉的實踐需求和預期差距較大。

　　應賦予農村集體土地與國有土地平等的產權地位，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合國家產業(yè)政策、土地利用政策、土地使用標準、環(huán)境保護、安全生產等法律法規(guī)規(guī)定和用途管制前提下，有條件允許依法取得的農村宅基地通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)等經營性項目，實現與國有土地同等入市、同權同價。

　　推進農村宅基地制度改革的突破口

　　我國農村宅基地使用與管理中已積累了大量深層次矛盾和問題，依據現行法規(guī)政策難以從根本解決，需要在關鍵領域進行改革試點突破。

　　1。建立農村宅基地差別化有償使用制度

　　在充分考慮群眾承受能力的前提下，堅持先試后推、循序漸進，新老劃斷、區(qū)別對待的原則，探索建立充分反映宅基地資源稀缺程度和經濟價值的有償使用制度，形成節(jié)約利用宅基地的約束機制。

　　一是完善農村宅基地和農房登記管理制度。加快推進村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃編制，修訂完善農村宅基地用地控制標準和農村居民點人均建設用地控制標準。開展閑置宅基地、一戶多宅、村內空地等調查清查和評估，健全農村宅基地地籍檔案。加快推進農村宅基地確權登記頒證，探索實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋登記制度，逐步推進農民房屋確權登記頒證。

　　二是穩(wěn)妥推進農村宅基地差別化有償使用。在部分地區(qū)探索對超標準占用宅基地農戶和新申請宅基地的非集體經濟組織成員開展宅基地有償使用試點，集體經濟組織成員已經合法取得并符合標準的宅基地可以繼續(xù)無償使用。確定收費標準要切實考慮群眾承受能力，體現使用人戶籍身份、宅基地質量、使用性質等差別。對超出用地標準多占宅基地的，采取以面積和年限累進加價的收費辦法征收超占土地使用費。

　　三是有序放開農村宅基地有償使用范圍。鼓勵各地出臺農村集體經濟組織成員資格認定標準，全面開展農村集體經濟組織核定及成員資格界定工作，統(tǒng)一發(fā)放集體經濟組織成員證，探索固化農村宅基地使用權無償取得主體范圍。在不改變農村宅基地集體所有性質的前提下，在部分地區(qū)率先開展宅基地有償使用試點，探索逐步擴大農村宅基地使用權主體范圍，允許區(qū)縣范圍內符合條件的農業(yè)人口購買使用農村宅基地，條件成熟后使用權主體范圍可進一步放寬。

　　四是試行農村宅基地有期限使用制度。探索將有償取得的農村宅基地使用權期限設定為70年，70年期滿后使用權人向村集體經濟組織交納宅基地使用費后，可再次取得為期70年的宅基地使用權。如不交納宅基地使用費，集體經濟組織可以收回宅基地使用權。受讓方取得宅基地使用權后，應以居住為目的，服從宅基地所在地土地管理規(guī)劃?？臻e宅基地或者房屋滅失滿一定期限仍不恢復使用的宅基地，宅基地所在地的村集體經濟組織在報經有關部門同意后，可以收回宅基地使用權。

　　2。建立農村宅基地有償退出長效機制

　　在尊重農民意愿、保障農民權益的前提下，堅持依法自愿、合理補償、集約利用、用途管制的原則，探索建立符合農民合理需求的農村宅基地退出補償激勵機制。

　　一是建立農村宅基地自儲和代儲制度。開展農村空置閑置宅基地和農民退出意愿調查，建立農村宅基地退出潛力臺賬。探索實行農村宅基地集體經濟組織自儲和政府代儲，經濟實力強的村集體經濟組織可以成立農村宅基地儲備機構，自主開展宅基地儲備運作。

　　經濟實力較弱的村集體經濟組織，可以委托由政府成立的農村集體建設用地儲備機構，對農戶申請退出的宅基地進行收回、收購。政府通過貸款、財政投入資金、建設用地指標交易收益等渠道籌集宅基地及建構筑物退出的農村土地補償周轉金，實行統(tǒng)一管理、封閉運作、專戶儲存、獨立核算。

　　二是健全農村宅基地有償退出激勵機制。嚴格限制宅基地使用權人退出條件，對在城鎮(zhèn)已購置商品房或愿意進城鎮(zhèn)定居，并自愿退宅且以后不再申請新宅基地的農民，按照宅基地和房屋評估價格或城鎮(zhèn)房屋重置價格進行一次性補償，并對進城農民子女教育、參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險 、醫(yī)療保險等進行補貼。

　　對退出舊宅基地申請新宅基地的農戶，不再進行補償，可以提供一定額度的低息資金貸款支持。采取財政投入資金或儲備適量國有土地取得出讓收益等方式彌補退地補償費資金缺口。允許符合條件的宅基地使用權人按有關規(guī)定通過政府交易平臺流轉含置換等其農村宅基地、附屬設施用地及建構筑物。

　　三是加強空置閑置宅基地處置和利用。退出的農村宅基地應優(yōu)先保障農村發(fā)展建設用地需求，符合相對集中連片、宜農用途等條件的，應根據土地利用總體規(guī)劃、土地整理復墾開發(fā)規(guī)劃開展宅基地整治工作，將退出的宅基地復墾為耕地或其他農用地，交由村集體經濟組織管理、利用，原集體土地所有權不改變。農村宅基地復墾后，原使用人為本村村民的，復墾后的土地優(yōu)先由其承包經營。宅基地復墾后產生的建設用地指標，由土地整治機構通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤統(tǒng)籌利用。

　　3。建立農村空閑宅基地使用權流轉制度

　　按照條件限定、充分自愿、流轉有償的原則，將農村宅基地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地交易市場，建立產權清晰、保護嚴格、流轉順暢、分配合理的農村宅基地流轉制度，有條件、分階段逐步推進農村空置閑置宅基地流轉。

　　一是建立農村宅基地交易平臺體系。探索建立多級聯動的農村空置閑置宅基地交易平臺體系，依法為農村宅基地流轉交易提供場所設施、信息發(fā)布、組織交易、交易簽證等服務。省市級平臺主要負責制定農村宅基地交易規(guī)則、簽證程序、服務標準、信息平臺建設?？h區(qū)平臺重點加強政策咨詢、合同簽訂、價格評估等流轉服務能力建設，促進宅基地公開、公正、規(guī)范流轉交易。依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務中心等建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地流轉服務平臺，負責宅基地交易信息的收集和報送。條件成熟后，可將交易平臺延伸至行政村一級。

　　二是推進農村空閑宅基地使用權有序流轉。嚴格限定農村空置閑置宅基地使用權交易主體，宅基地使用權轉讓人需在轉讓宅基地使用權后有合法住處、能保證基本生存需要。農村宅基地使用權轉讓需經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。

　　探索科學合理的農村空置閑置宅基地交易方式，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，規(guī)范和支持宅基地使用權人采取轉讓、租賃、作價出資等方式流轉使用權。明確農村宅基地使用權流轉期限，加強宅基地流轉用途管制，宅基地使用權的流轉不得改變宅基地所有權的主體和性質。

　　三是完善宅基地流轉增值收益分享機制。制定農村宅基地流轉增值收益分配方案，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理確定政府、村集體經濟組織、原宅基地使用者的分配比例。通過宅基地整理置換等獲得的新增集體建設用地出讓或出租收益大部分應用于補償農民。對村集體經濟組織獲得的增值收益實行專戶專管。鼓勵村集體經濟組織在符合規(guī)劃前提下，申請將成片的閑置、低效宅基地用地改為村集體建設用地，原使用人可按宅基地基底面積折算成股份，參與集體建設用地經營收益分成。

　　4。健全宅基地使用權與農村房屋所有權抵押制度

　　在不改變農村宅基地集體所有性質、不損害農民權益的前提下，開展農村宅基地使用權和農村房屋所有權抵押融資試點，建立產權明晰、價值明確、流轉便捷、融資高效的宅基地融資及配套制度體系。

　　一是完善農村產權抵押登記服務體系。建立和實施城鄉(xiāng)不動產統(tǒng)一登記制度，將農村宅基地和農村房屋納入全國統(tǒng)一的不動產登記體系。制定農村宅基地使用權和農村居民房屋抵押登記管理辦法和流程，建立健全農村宅基地、農村房屋等抵押登記服務體系。探索產權抵押登記代辦機制，規(guī)范資產抵押登記檔案信息管理，逐步建立統(tǒng)一的資產抵押登記管理網絡信息系統(tǒng)。

　　二是推進農村宅基地和房屋抵押融資。按照循序漸進、風險可控的要求，積極開展農村宅基地使用權和農村房屋所有權等抵押融資試點，允許宅基地使用權與房屋所有權一同抵押。在保證設定抵押的房屋依法償債后有適當居住場所的條件下，征得所在農村集體經濟組織同意后，允許農民以“房產證+土地使用權證”抵押給金融機構作為還款保證，或抵押給擔保機構，由擔保機構作為借款主體向金融機構提供融資擔保，實現融資。

　　三是健全宅基地使用權和房屋價值評估體系。政府制定并公布本區(qū)域內農村宅基地抵押融資基準價格，作為宅基地價值評估的依據和基礎。農村宅基地的價值可由抵押當事人協商確定，也可由抵押當事人認可的具有資質的評估機構評估確定，抵押物價值不得低于基準價格。大力發(fā)展農村產權價值評估、法律咨詢等中介組織，為宅基地使用權抵押提供服務。

　　四是建立農村宅基地和房屋處置機制。研究出臺農村宅基地和房屋不良資產處置辦法，建立政府引導與市場化運作相結合的不良資產處置機制。探索組建農村資產經營管理公司，負責收購和處置抵押融資中產生的不良資產。收購后的資產由農村資產經營公司委托有資質的評估機構對資產進行評估，在農村產權交易市場公開處置。如原抵押資產處置后出現損失，按一定比例由政府和貸款銀行分擔。

　　五是建立產權抵押風險分擔補償機制。積極推動涉農融資擔保發(fā)展，鼓勵民間資金參股或設立涉農融資擔保公司。探索建立由借款主體、金融機構和擔保機構共同承擔貸款損失的風險分擔機制。對宅基地和房屋處置后居住和生活有困難的農戶，從處置所得資金中給予一定補助。鼓勵地方政府出資設立農村宅基地和房屋抵押融資風險補償資金，對金融機構抵押貸款損失進行適當補償。

來源：上海證券報

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