解讀《關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展與改革的若干意見》

　　日前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》（以下簡稱“《意見》”），將建筑業(yè)全面深化改革又向前推進(jìn)了重要的一步。上期，本刊邀請(qǐng)兩位業(yè)內(nèi)專家對(duì)《意見》進(jìn)行了解讀，在業(yè)內(nèi)引起了廣泛關(guān)注。本期，本刊再次組織業(yè)內(nèi)專家，從各自專業(yè)的角度對(duì)《意見》的出臺(tái)將給建筑行業(yè)帶來的影響進(jìn)行更深入的解析，以饗讀者。

　　從方向到落實(shí)望個(gè)人執(zhí)業(yè)資格管理制度真正實(shí)行

　　朱宏亮清華大學(xué)土木水利學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

　　住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部日前出臺(tái)的《意見》中明確指出，要推進(jìn)行政審批制度改革，堅(jiān)持淡化工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)、強(qiáng)化個(gè)人執(zhí)業(yè)資格的方向，對(duì)現(xiàn)有企業(yè)資質(zhì)管理制度進(jìn)行相應(yīng)的改革。這無疑是一項(xiàng)消除和減少建筑市場亂象，促進(jìn)建筑企業(yè)健康發(fā)展的重要舉措。

　　工程建設(shè)是社會(huì)性很強(qiáng)的活動(dòng)，工程建設(shè)過程及建成的工程本身，都與社會(huì)公共利益及社會(huì)公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全息息相關(guān)。而工程建設(shè)又是專業(yè)性很強(qiáng)的活動(dòng)，只有具備相應(yīng)專業(yè)知識(shí)和能力的人員，才能遵照工程建設(shè)客觀規(guī)律，建成安全可靠的工程。因此，世界各國在加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督管理的同時(shí)，也都設(shè)立了嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度。

　　幾十年來，在市場準(zhǔn)入方面，我國一直實(shí)行的是企業(yè)資質(zhì)管理制度，對(duì)工程建設(shè)執(zhí)業(yè)人員實(shí)行間接管理模式，即政府只管企業(yè)，個(gè)人的執(zhí)業(yè)活動(dòng)則由企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。政府根據(jù)企業(yè)擁有的技術(shù)人員數(shù)量、裝備的水平、財(cái)力及以往業(yè)績來認(rèn)定其業(yè)務(wù)能力和水平，核實(shí)其資質(zhì)等級(jí)，企業(yè)只能在資質(zhì)等級(jí)許可范圍內(nèi)進(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)。對(duì)于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，政府將嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)違法違規(guī)的企業(yè)，則依法予以懲處。至于個(gè)人的執(zhí)業(yè)能力、水平及執(zhí)業(yè)責(zé)任的追究，則全由企業(yè)負(fù)責(zé)。

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，這種管理制度無疑是社會(huì)成本很低并行之有效的好制度。雖然具體從事工程建設(shè)活動(dòng)的是每一個(gè)具體的人，真正決定工程質(zhì)量、安全的是從事該工程建設(shè)活動(dòng)的個(gè)人業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德水平，而此時(shí)政府也未對(duì)這些個(gè)人的執(zhí)業(yè)能力和執(zhí)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行管理。但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于政企不分，企業(yè)對(duì)員工的子弟上學(xué)、住房分配、職稱評(píng)定、結(jié)婚申請(qǐng)、工資福利和工作調(diào)動(dòng)等都擁有實(shí)際的同意權(quán)或決定權(quán)，因此，每一個(gè)員工的切身利益都依賴于企業(yè)，再加上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下企業(yè)員工相對(duì)固定，人員流動(dòng)很少，所以企業(yè)對(duì)每個(gè)員工的管理與責(zé)任追究是十分有效、非常到位的。企業(yè)從自身利益出發(fā)，也一定會(huì)根據(jù)員工的能力分派任務(wù)，對(duì)其執(zhí)業(yè)活動(dòng)嚴(yán)加管理，而每個(gè)員工也會(huì)對(duì)企業(yè)安排的工作盡職盡責(zé)、認(rèn)真完成，否則一定會(huì)受到企業(yè)責(zé)罰，損害自身利益。所以說，在這種制度下，每個(gè)從事建設(shè)工程活動(dòng)的人都會(huì)受到嚴(yán)格有效的監(jiān)管。企業(yè)資質(zhì)管理制度確實(shí)是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的好制度。

　　但在市場經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)員工流動(dòng)頻繁，企業(yè)要靠福利待遇來吸引員工，其對(duì)員工的約束力已微乎其微。企業(yè)資質(zhì)管理制度與市場經(jīng)濟(jì)體制已完全不適應(yīng)，此時(shí)仍實(shí)行單位資質(zhì)管理制度必然會(huì)帶來一系列的問題。

　　一是以企業(yè)資質(zhì)等級(jí)來作為完成工程項(xiàng)目業(yè)務(wù)能力水平的標(biāo)準(zhǔn)已不準(zhǔn)確。前面已說過，企業(yè)只是一個(gè)組織，它不能真正去建造工程，完成工程項(xiàng)目業(yè)務(wù)能力、水平是由具體從事該工程項(xiàng)目的個(gè)人能力和水平?jīng)Q定的。由于掛靠及人員流動(dòng)等原因，一個(gè)企業(yè)在申報(bào)資質(zhì)時(shí)技術(shù)人員數(shù)量足夠，但實(shí)際技術(shù)人員欠缺，無能力強(qiáng)、水平高的人員來承擔(dān)工程項(xiàng)目；即使一個(gè)企業(yè)技術(shù)人員充足，但其派往一個(gè)具體工程項(xiàng)目上的管理人員、技術(shù)人員也可能是能力不強(qiáng)、水平不高的人。企業(yè)資質(zhì)等級(jí)高并不能說明完成某個(gè)具體工程項(xiàng)目的業(yè)務(wù)能力就強(qiáng)、水平就高。

　　二是具體從事工程建設(shè)活動(dòng)的個(gè)人行為將處于失控狀態(tài)。企業(yè)資質(zhì)管理制度下政府只管企業(yè)，個(gè)人執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)管全部交給企業(yè)，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，單位與員工之間的關(guān)系已變得十分松散，企業(yè)對(duì)員工的約束力只能靠經(jīng)濟(jì)利益。所以，對(duì)具體從事工程建設(shè)活動(dòng)的個(gè)人行為的監(jiān)管將十分無力，責(zé)任追究往往也難落實(shí)。一些人為了獲取自身的更大利益，很容易有弄虛作假、以次充好、偷工減料等違法行為，使工程質(zhì)量、安全受到很大威脅。

　　三是引發(fā)建筑市場混亂。企業(yè)資質(zhì)等級(jí)成了業(yè)務(wù)能力、水平的代名詞和投標(biāo)資格認(rèn)定的唯一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)資質(zhì)因此很容易成為“商品”。無資質(zhì)、低資質(zhì)的就花錢掛靠，有資質(zhì)的則出借資質(zhì)牟利，這幾乎已成為行業(yè)普遍現(xiàn)象，雖三令五申加以禁止，但這種現(xiàn)象卻愈演愈烈，不能不說這正是在市場經(jīng)濟(jì)體制下采用單位資質(zhì)管理制度這種不合理的規(guī)定所決定了的。

　　縱觀世界，凡是實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的國家，幾乎都不采用單位資質(zhì)管理制度，而是由政府對(duì)執(zhí)業(yè)個(gè)人直接進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)行與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度。在建筑市場準(zhǔn)入管理上，我們也必然要轉(zhuǎn)到個(gè)人執(zhí)業(yè)資格管理制度上來。由于我國長期以來一直實(shí)行單位資質(zhì)管理制度，一下完全放棄，馬上實(shí)行個(gè)人執(zhí)業(yè)資格管理制度，會(huì)引起社會(huì)的不適應(yīng)，必須要有一個(gè)過渡期。因此，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出的堅(jiān)持淡化工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)、強(qiáng)化個(gè)人執(zhí)業(yè)資格方向，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行市場準(zhǔn)入制度的改革的意見是正確的。我們期盼的是，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部能盡快出臺(tái)更為具體、更具實(shí)際操作性的規(guī)定、辦法，加快與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的市場準(zhǔn)入制度的改革，盡量縮短過渡期，真正實(shí)行個(gè)人執(zhí)業(yè)資格管理制度，給建筑業(yè)健康、有序發(fā)展提供有力的制度保障。

　　放管并重，抓好落實(shí)，促進(jìn)建筑業(yè)可持續(xù)發(fā)展　

　　李里丁中國建筑業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長、陜西省人民政府參事、陜西省土木建筑學(xué)會(huì)理事長

　　日前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正式出臺(tái)了《意見》，這是建筑行業(yè)盼望已久的大事情?！兑庖姟返某雠_(tái)，是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在認(rèn)真分析、研究了我國建筑行業(yè)現(xiàn)狀以及當(dāng)前建筑市場和工程建設(shè)管理中存在的突出問題后，及時(shí)開出的一劑“藥方”，對(duì)促進(jìn)全國建筑業(yè)健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展有著非常重要的意義。

　　一、《意見》突出地體現(xiàn)了從實(shí)際出發(fā)、“放管并重”的精神

　　《意見》第三條要求“各地要嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)法律法規(guī)，廢除不利于全國建筑市場統(tǒng)一開放、妨礙企業(yè)公平競爭的各種規(guī)定和做法”；同時(shí)要求“各地要加強(qiáng)外地企業(yè)準(zhǔn)入后的監(jiān)督管理，建立跨省承攬業(yè)務(wù)企業(yè)的違法違規(guī)行為處理督辦”。前者是“放”、后者是“管”。對(duì)于跨省、跨地區(qū)承攬工程項(xiàng)目，在前期放寬準(zhǔn)入，同時(shí)在中后期加強(qiáng)準(zhǔn)入后的管理、規(guī)范企業(yè)市場行為，放管并重，既解決了地域壁壘問題，又切中了治理的要害。

　　《意見》第四條要求“堅(jiān)持淡化工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)、強(qiáng)化個(gè)人執(zhí)業(yè)資格的改革方向”。在“簡政放權(quán)，推進(jìn)審批權(quán)限下放”的同時(shí)，“注重對(duì)企業(yè)、人員信用狀況、質(zhì)量安全等指標(biāo)的考核，強(qiáng)化資質(zhì)審批后的動(dòng)態(tài)監(jiān)管”。在資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)審批方面進(jìn)一步“放”，在人員執(zhí)業(yè)資格、資質(zhì)審批后的動(dòng)態(tài)監(jiān)管方面加強(qiáng)“管”，放管并重，放開了虛的外表治理，抓住了能解決的實(shí)質(zhì)性問題。

　　《意見》第五條要求“調(diào)整非國有資金投資項(xiàng)目發(fā)包方式，試行非國有資金投資項(xiàng)目建設(shè)單位自主決定是否進(jìn)行招標(biāo)發(fā)包”，同時(shí)要求“各地要重點(diǎn)加強(qiáng)國有資金投資項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管”。前者是“放”，后者是“管”。既能夠明確監(jiān)管重點(diǎn)，解決監(jiān)管機(jī)構(gòu)精力分散問題，又為非國有資金項(xiàng)目的建設(shè)方和承包方在時(shí)間和資金上有效減負(fù)，兼顧了效率與公平。

　　《意見》突出了“放管并重”，較好地體現(xiàn)了市場決定資源配置的改革精神，同時(shí)也體現(xiàn)了從實(shí)際出發(fā)、逐步推進(jìn)行業(yè)發(fā)展的務(wù)實(shí)態(tài)度。

　　二、抓好《意見》落實(shí)的具體建議

　　“放管并重”是《意見》的核心理念，而如何結(jié)合各地實(shí)際情況，出臺(tái)具體制度措施，抓好各項(xiàng)制度措施的落實(shí)，則是全面貫徹落實(shí)《意見》精神、推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的落腳點(diǎn)。

　　1．《意見》第三條要求“全面清理涉及工程建設(shè)企業(yè)的各類保證金、押金等，對(duì)于沒有法律法規(guī)依據(jù)的一律取消。積極推行銀行保函和誠信擔(dān)?！?。目前普遍存在的農(nóng)民工工資支付保證金、安全生產(chǎn)保證金大部分為政府相關(guān)部門收取，缺乏法律法規(guī)依據(jù)，徒增施工企業(yè)負(fù)擔(dān)，建議明文予以取消。對(duì)于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定可以收取的投標(biāo)保證金、履約保證金，應(yīng)明確規(guī)定“投標(biāo)企業(yè)（中標(biāo)企業(yè)）以銀行保函或商業(yè)擔(dān)保形式提交投標(biāo)保證金、履約保證金的，招標(biāo)人應(yīng)予認(rèn)可”。

　　2．《意見》第三條要求嚴(yán)厲查處串標(biāo)、掛靠、違法分包等行為。實(shí)際上這個(gè)問題既難界定，更難處理，最好的辦法是逐步規(guī)范。一是強(qiáng)化項(xiàng)目人員執(zhí)業(yè)的動(dòng)態(tài)管理，嚴(yán)格施工現(xiàn)場的實(shí)名檢查；二是加強(qiáng)企業(yè)項(xiàng)目成本的規(guī)范管理和嚴(yán)格抽查；三是將企業(yè)項(xiàng)目承包行為與誠信經(jīng)營的記錄結(jié)合起來考量。解決問題的重點(diǎn)不在形式上的追究，而在促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)際管理控制能力的提高。目前行業(yè)產(chǎn)能過剩是表象，本質(zhì)是實(shí)際能力與外在資質(zhì)不相符的企業(yè)過多，通過市場的信用評(píng)價(jià)和政府部門的嚴(yán)格監(jiān)管，淘汰部分劣質(zhì)企業(yè)是必要的。

　　3．《意見》第六條要求“各省級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要建立建筑市場和工程質(zhì)量安全監(jiān)管一體化工作平臺(tái)”、“鼓勵(lì)有條件的地區(qū)研究、試行開展社會(huì)信用評(píng)價(jià)”。建議建筑市場和工程質(zhì)量安全監(jiān)管一體化工作平臺(tái)應(yīng)與建筑行業(yè)誠信評(píng)價(jià)體系和信用信息平臺(tái)合并建設(shè)，堅(jiān)持“政府啟動(dòng)、市場監(jiān)督、權(quán)威發(fā)布、信息共享”的原則，充分發(fā)揮政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)等各方面的積極作用，建立和完善統(tǒng)一的誠信評(píng)價(jià)體系、統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)、統(tǒng)一的信用獎(jiǎng)懲機(jī)制。通過市場監(jiān)督，將企業(yè)基本信息、工程業(yè)績、各種失信行為和違法違規(guī)行為記錄在案，向社會(huì)公開并接受公共查詢。同時(shí)利用該平臺(tái)對(duì)企業(yè)資質(zhì)實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，實(shí)行年度定期打分，以此來調(diào)整企業(yè)的資質(zhì)升降。信用評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)與招投標(biāo)管理辦法結(jié)合，在工程招投標(biāo)過程中對(duì)投標(biāo)人予以加分獎(jiǎng)勵(lì)或扣分處罰，促使施工企業(yè)重視信用、信譽(yù)，加強(qiáng)行為自律。

　　4．《意見》第八條要求全面落實(shí)建設(shè)單位項(xiàng)目法人責(zé)任制。對(duì)建設(shè)單位執(zhí)法的確是一個(gè)很難的事情。一是建設(shè)行政主管部門應(yīng)對(duì)業(yè)主不合法的市場行為給予明確的界定。對(duì)“肢解發(fā)包”、“任意壓縮合理工期和工程造價(jià)”、“帶資承包”等違法違規(guī)行為明確定義，便于公眾監(jiān)督。二是加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管部門工作力度，對(duì)招標(biāo)公告、資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、招標(biāo)最高限價(jià)、施工合同的合法合規(guī)性進(jìn)行嚴(yán)格審核，對(duì)違規(guī)內(nèi)容堅(jiān)決予以糾正。三是要明確如何執(zhí)法、誰來執(zhí)法以及保護(hù)舉報(bào)人的措施，敢于對(duì)違法行為亮出紅牌，真正維護(hù)市場主體地位的平等與公正。

　　5．《意見》第十一條提出規(guī)范工程質(zhì)量保證金管理，積極探索試行工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度?，F(xiàn)行的工程質(zhì)量保證金留置比例為工程總造價(jià)的3%～5%，大部分項(xiàng)目按5%執(zhí)行。2013年，全國建筑業(yè)產(chǎn)值利潤率平均僅為3.5%，也就意味著施工企業(yè)的全部利潤甚至一部分成本要在工程竣工驗(yàn)收合格后的2～5年才能全部拿到，這無疑給施工企業(yè)背上了沉重的包袱。建議大力推行以銀行保函形式實(shí)行工程質(zhì)量保險(xiǎn)，盡量避免以現(xiàn)金形式留置質(zhì)量保證金，以減輕施工企業(yè)資金壓力。

　　6．《意見》提出了推行建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化及工程總承包的要求。建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的文章各地都在做，但是僅憑政策一時(shí)的優(yōu)惠解決不了持續(xù)發(fā)展的問題。建筑生產(chǎn)方式的改革本身是對(duì)社會(huì)、對(duì)人類綠色環(huán)保有長遠(yuǎn)意義的事情，是用現(xiàn)期的成本去買未來的效益。因此，建議政府部門建立施工環(huán)境的硬性法規(guī)。推動(dòng)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，必須要有綠色建筑環(huán)境方面的剛性約束，用環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)倒逼產(chǎn)業(yè)升級(jí)。工程總承包可以節(jié)約投資、提高效率，這是業(yè)界的共識(shí)。因此，推行工程總承包的捷徑就是首先在政府投資的大項(xiàng)目上推行這種新的管理方式，并且將EPC的經(jīng)營比例作為衡量大型企業(yè)資質(zhì)的必要條件。

　　7．《意見》第二十三條提出要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。建議政府部門在簡政放權(quán)、推進(jìn)審批權(quán)限下放的過程中，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，授權(quán)行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)業(yè)人員資質(zhì)考核審查、工程造價(jià)體系建設(shè)和新技術(shù)推廣應(yīng)用等項(xiàng)工作，參與對(duì)市場主體行為監(jiān)督、誠信及信用評(píng)價(jià)等項(xiàng)工作。

　　轉(zhuǎn)自：中國建設(shè)報(bào)

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