《橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南》解讀

　　為了預(yù)防和制止橫向壟斷協(xié)議行為，提升反壟斷監(jiān)管效能，降低行政執(zhí)法成本并給經(jīng)營(yíng)者提供明確指引，在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和借鑒其他國(guó)家成熟做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)制定出臺(tái)《橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）。

　　一、起草背景和主要考慮

　　橫向壟斷協(xié)議通常嚴(yán)重排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。但從執(zhí)法實(shí)踐看，由于面臨嚴(yán)厲的處罰，該類行為往往具有高度隱秘性，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查和取證的難度較大。如果經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)報(bào)告橫向壟斷協(xié)議行為并提供重要證據(jù)，不僅有助于執(zhí)法機(jī)構(gòu)盡早發(fā)現(xiàn)并制止壟斷行為，節(jié)約行政執(zhí)法成本，提升執(zhí)法效率，更有助于及時(shí)有效保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)消費(fèi)者利益。為此，《反壟斷法》在第四十六條關(guān)于壟斷協(xié)議法律責(zé)任的規(guī)定中建立了“坦白從寬”機(jī)制，即寬大制度，明確指出“經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)向國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營(yíng)者的處罰”。

　　設(shè)立寬大制度是世界大多數(shù)司法轄區(qū)的通行做法。寬大制度于1978年起源于美國(guó)，其后許多國(guó)家和地區(qū)相繼建立了各自的寬大制度。例如，歐共體委員會(huì)在1996年發(fā)布了《關(guān)于在卡特爾案件中免征或者減征罰款的通告》（2002年、2006年修訂），日本在2005年修訂《禁止私人壟斷及確保公正交易法》時(shí)引入了課征金減免制度。與此同時(shí)，各國(guó)對(duì)寬大制度的規(guī)定也越來越細(xì)化和清晰，例如英國(guó)從2017年起開始起草專門針對(duì)民航、金融、鐵路等監(jiān)管行業(yè)的寬大制度適用指南，歐盟在2019年正式上線了“eLeniency”在線寬大申請(qǐng)系統(tǒng)。隨著寬大制度的建立和完善，在查處壟斷協(xié)議方面發(fā)揮的積極作用日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在美國(guó)、歐盟、日本和韓國(guó)，60%以上的壟斷協(xié)議案件是通過寬大制度發(fā)現(xiàn)并查處的。OECD在2014年發(fā)布《寬大制度中標(biāo)記的使用》顯示，從1996年起美國(guó)反壟斷刑事案件累計(jì)罰金超過50億美元，其中超過90%來自因?qū)挻笾贫葐?dòng)的調(diào)查?？梢?，寬大制度已經(jīng)成為各司法轄區(qū)發(fā)現(xiàn)和查處壟斷協(xié)議案件的重要途徑。

　　2008年《反壟斷法》實(shí)施至2020年9月，中央和地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)累計(jì)查處壟斷協(xié)議案件191件，罰沒款金額44.88億元，積累了較為豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。但這些案件中適用寬大制度的并不多，其中一個(gè)重要原因是由于《反壟斷法》中關(guān)于寬大制度的規(guī)定較為原則，經(jīng)營(yíng)者缺乏明確和操作性強(qiáng)的指引。為進(jìn)一步營(yíng)造透明度高、可預(yù)見性強(qiáng)的反壟斷執(zhí)法環(huán)境，提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作的統(tǒng)一性、規(guī)范性和高效性，建立更加細(xì)化、可操作性強(qiáng)的寬大制度，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)根據(jù)《反壟斷法》，制定《指南》。

　　二、起草過程

　　2015年6月，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室組織原三家執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展《指南》起草工作。在起草過程中，起草單位認(rèn)真落實(shí)科學(xué)立法、民主立法、依法立法要求，提高立法質(zhì)量，廣泛吸納地方政府部門、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)專家，共同參與起草工作。起草單位立足國(guó)情，認(rèn)真研究梳理、充分借鑒了歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)做法，并廣泛征求了政府部門、司法機(jī)關(guān)、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會(huì)公眾等的意見，經(jīng)過多次研討論證，形成了《指南》草案。

　　2017年2月，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室就《指南》草案向國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)成員單位、專家咨詢組專家征求意見，根據(jù)回復(fù)意見對(duì)《指南》草案進(jìn)行了修改。2018年8月，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革情況對(duì)《指南》草案部分內(nèi)容作進(jìn)一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委員會(huì)全體會(huì)議審議。經(jīng)委員會(huì)主任批準(zhǔn)，于2019年1月印發(fā)。

　　三、主要內(nèi)容和特點(diǎn)

　　《指南》共計(jì)十六條，對(duì)寬大制度進(jìn)行了具體設(shè)計(jì)，包括目的和依據(jù)、適用范圍、經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)寬大的時(shí)間和程序、應(yīng)提交的材料、獲得寬大需滿足的條件和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審理審查等內(nèi)容?！吨改稀芳让鞔_了經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)如何申請(qǐng)寬大以及如何配合執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查，也明確了執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何適用寬大制度給予經(jīng)營(yíng)者減免，為經(jīng)營(yíng)者和執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供了行為指南。總體上看，《指南》具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

　?。ㄒ唬┳⒅丶皶r(shí)性，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者及早申請(qǐng)寬大。

　　經(jīng)營(yíng)者越早向執(zhí)法機(jī)構(gòu)坦白違法行為，越有利于瓦解壟斷協(xié)議，恢復(fù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。因此，執(zhí)法機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)橫向壟斷協(xié)議參與者在意識(shí)到自身的違法行為后，盡早向執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告，爭(zhēng)取減輕或免除處罰的機(jī)會(huì)?！吨改稀范嗵幵O(shè)計(jì)均體現(xiàn)這一取向。

　　一是區(qū)分減免梯度。對(duì)越早申請(qǐng)寬大的經(jīng)營(yíng)者，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情給予減輕處罰的幅度就越大。其中，對(duì)第一個(gè)申請(qǐng)并獲得寬大的經(jīng)營(yíng)者，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以對(duì)其免除全部罰款或按照不低于80%的幅度減輕罰款。如果該經(jīng)營(yíng)者是在執(zhí)法機(jī)構(gòu)立案前或啟動(dòng)調(diào)查程序前就提出申請(qǐng)，那么執(zhí)法機(jī)構(gòu)將免除其全部罰款。對(duì)于后序順位的經(jīng)營(yíng)者，至多可以獲得50%的減輕幅度。“先到先得”是寬大制度的最大特點(diǎn)。

　　二是設(shè)立登記制度。執(zhí)法機(jī)構(gòu)收到經(jīng)營(yíng)者提交的報(bào)告及重要證據(jù)后，將向經(jīng)營(yíng)者出具書面回執(zhí)，明確收到的時(shí)間及材料清單。該制度明確了執(zhí)法機(jī)構(gòu)的義務(wù)，使雙方對(duì)申請(qǐng)寬大的時(shí)間形成統(tǒng)一認(rèn)知，保障了經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。同時(shí)，登記制度為第一個(gè)申請(qǐng)寬大的經(jīng)營(yíng)者提供了最長(zhǎng)不超過60日的“先占期”：即如果第一個(gè)申請(qǐng)寬大的經(jīng)營(yíng)者能夠提供符合要求的報(bào)告，但暫時(shí)無法提供全部證據(jù)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以以經(jīng)營(yíng)者首次提交報(bào)告的時(shí)間作為其申請(qǐng)寬大的時(shí)間，并給予其寬限期以補(bǔ)齊證據(jù)。寬限期一般不超過30日，特殊情況下可延長(zhǎng)至60日。該制度鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者盡早報(bào)告，為那些較早具有坦白意愿的經(jīng)營(yíng)者獲得更大減輕幅度的機(jī)會(huì)提供了制度保障。

　?。ǘ┰鰪?qiáng)指引性，細(xì)化報(bào)告和重要證據(jù)要求。

　　依據(jù)《反壟斷法》，經(jīng)營(yíng)者獲得寬大的前提是主動(dòng)向執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告并提供重要證據(jù)，但關(guān)于報(bào)告內(nèi)容及重要證據(jù)的判定標(biāo)準(zhǔn)未做明確規(guī)定。經(jīng)營(yíng)者和執(zhí)法機(jī)構(gòu)雙方對(duì)報(bào)告及重要證據(jù)可能存在不同解釋，從而增加了經(jīng)營(yíng)者獲得寬大的不確定性。為此，《指南》詳細(xì)規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者可以申請(qǐng)寬大的時(shí)間、報(bào)告所需涵蓋的信息、重要證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)等內(nèi)容，為經(jīng)營(yíng)者和執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供了明確指引，增加了透明度和可操作性。這部分內(nèi)容主要體現(xiàn)在《指南》的第四條至第十條?？傮w來看，經(jīng)營(yíng)者獲得寬大需要履行的義務(wù)為：

　　一是及時(shí)提出寬大申請(qǐng)?！吨改稀分赋觯?jīng)營(yíng)者提交寬大申請(qǐng)不必等待執(zhí)法機(jī)構(gòu)正式立案后，可以在執(zhí)法機(jī)構(gòu)立案前甚至是啟動(dòng)調(diào)查前提交。經(jīng)營(yíng)者也可以在執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法行為并立案后提交，但最晚不遲于執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出行政處罰告知前。經(jīng)營(yíng)者提交寬大申請(qǐng)可以是口頭或者書面形式。在申請(qǐng)寬大前，經(jīng)營(yíng)者可以匿名或者實(shí)名與執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通以增進(jìn)了解。

　　二是按要求提交與壟斷協(xié)議有關(guān)的報(bào)告及重要證據(jù)?！吨改稀返诹鶙l和第八條詳細(xì)列舉了第一個(gè)和之后申請(qǐng)寬大的經(jīng)營(yíng)者提交報(bào)告所需包含的主要信息及重要證據(jù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，一方面對(duì)經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)寬大提出了基本要求，避免因材料不清造成執(zhí)法效率降低；另一方面有利于經(jīng)營(yíng)者在申請(qǐng)寬大時(shí)參照準(zhǔn)備相關(guān)材料。需要指出的是，對(duì)于第一個(gè)和之后的申請(qǐng)者，所需提供的報(bào)告和證據(jù)分別有所側(cè)重。對(duì)于第一個(gè)申請(qǐng)者，側(cè)重要求提供壟斷協(xié)議達(dá)成和實(shí)施的基本事實(shí)及參與人信息，重在全面、及時(shí)、準(zhǔn)確，且是執(zhí)法機(jī)構(gòu)尚未掌握的內(nèi)容；而對(duì)于之后的申請(qǐng)者，側(cè)重要求證據(jù)材料具有更大證明力和補(bǔ)充證明價(jià)值。

　　三是全面配合執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查?！吨改稀芬?，申請(qǐng)寬大的經(jīng)營(yíng)者除應(yīng)提交相關(guān)材料之外，還需要全面配合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查工作才能夠獲得寬大。具體包括：停止涉嫌違法行為，不得隱匿、銷毀、轉(zhuǎn)移證據(jù)或者提供虛假材料、信息，不對(duì)外披露相關(guān)情況等。依據(jù)《反壟斷法》有關(guān)規(guī)定，配合執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查是任何當(dāng)事人、利害關(guān)系人或者其他有關(guān)單位或者個(gè)人的義務(wù)?！吨改稀穼⒔?jīng)營(yíng)者配合調(diào)查程度作為獲得寬大的考量因素，一方面再次突出了其重要性，另一方面在體現(xiàn)執(zhí)法寬容性的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

　?。ㄈ┨岣咄该餍?，明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)行動(dòng)指南。

　　寬大本質(zhì)上是執(zhí)法機(jī)構(gòu)在確定處罰幅度時(shí)的酌定情節(jié)。為提升執(zhí)法透明度，統(tǒng)一執(zhí)法尺度和標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，《指南》提出了執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循的一般原則、考慮的主要因素和執(zhí)法義務(wù)等，主要體現(xiàn)在《指南》第十一條至第十六條。

　　一是確立總體原則?！吨改稀访鞔_，給予經(jīng)營(yíng)者寬大的額度應(yīng)當(dāng)與經(jīng)營(yíng)者協(xié)助執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處橫向壟斷協(xié)議案件的貢獻(xiàn)程度相匹配，即經(jīng)營(yíng)者的坦白程度與其獲得的處罰程度密切相關(guān)。該原則為執(zhí)法機(jī)構(gòu)在相應(yīng)區(qū)間內(nèi)確認(rèn)具體的減免幅度提供了裁量依據(jù)。其中，“貢獻(xiàn)程度”主要體現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)者報(bào)告壟斷協(xié)議有關(guān)情況的時(shí)間、提供證據(jù)的重要程度、配合調(diào)查的程度等方面。同時(shí)，由于減免處罰屬于酌定情節(jié)，該原則也為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)提供了一般性約束。

　　二是明晰寬大順位確定依據(jù)。經(jīng)營(yíng)者的寬大順位將直接決定其可以獲得的減免幅度，明確考量依據(jù)有助于增加經(jīng)營(yíng)者的可預(yù)期性，規(guī)范執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)?！吨改稀访鞔_，經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)寬大的時(shí)間先后是確定寬大順位的唯一依據(jù)。同時(shí)《指南》第六條、第八條分別就不同順位經(jīng)營(yíng)者提供材料的義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定，從而保障不同順位經(jīng)營(yíng)者的適格性。僅以時(shí)間作為考量標(biāo)準(zhǔn)，一方面是使判定更加客觀公正，增加執(zhí)法透明度；另一方面，以時(shí)間先后為依據(jù)也充分體現(xiàn)了鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者盡早寬大的態(tài)度。

　　三是說明了具體審理審查過程。執(zhí)法機(jī)構(gòu)給予寬大的一般程序是：第一，調(diào)查認(rèn)定壟斷協(xié)議行為成立；第二，根據(jù)經(jīng)營(yíng)者違法情節(jié)的輕重，綜合考慮除寬大申請(qǐng)以外所有情節(jié)確定對(duì)經(jīng)營(yíng)者的處罰金額；第三，根據(jù)經(jīng)營(yíng)者配合調(diào)查情形等分別作出是否給予寬大的決定；第四，根據(jù)符合寬大要求經(jīng)營(yíng)者的順位及貢獻(xiàn)程度確定具體的減免幅度。《指南》明確，一般情況下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在同一壟斷協(xié)議案件中最多給予三個(gè)經(jīng)營(yíng)者寬大，特殊情況下可以考慮給予更多經(jīng)營(yíng)者寬大。

　　上述內(nèi)容為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法實(shí)踐提供了一般性的參照標(biāo)準(zhǔn)，也增強(qiáng)了經(jīng)營(yíng)者對(duì)自身行為可否獲得寬大及相應(yīng)減免幅度的可預(yù)期性。此外，《指南》還明確了執(zhí)法機(jī)構(gòu)在保密等方面的責(zé)任，有助于在執(zhí)法過程中切實(shí)保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，減輕當(dāng)事人主動(dòng)坦白的顧慮等。

　　四、其他情況說明

　?。ㄒ唬┲改系倪m用范圍。

　　一是《指南》僅適用于橫向壟斷協(xié)議案件，即《反壟斷法》第十三條第一款規(guī)定的具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的壟斷協(xié)議，不適用縱向壟斷協(xié)議。二是《指南》所指減輕或免除處罰一般適用于對(duì)經(jīng)營(yíng)者的罰款金額。對(duì)于經(jīng)營(yíng)者違法所得部分，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以參考對(duì)罰款的處理方式。

　?。ǘ﹨f(xié)議組織者不得免除處罰。

　　《指南》第十條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者組織、脅迫其他經(jīng)營(yíng)者參與達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議或者妨礙其他經(jīng)營(yíng)者停止該違法行為的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不對(duì)其免除處罰，但可以相應(yīng)給予減輕處罰。由于橫向壟斷協(xié)議對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成的損害非常嚴(yán)重，如果協(xié)議存在明顯的組織者或《指南》描述的其他惡劣情形的，本著過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，相關(guān)經(jīng)營(yíng)者無法被免除處罰。

　　我國(guó)《反壟斷法》引入寬大制度，是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提升執(zhí)法效率，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的重要舉措。《反壟斷法》實(shí)施12年后，緊密結(jié)合中國(guó)國(guó)情和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)制定《指南》，提出適用寬大制度的中國(guó)做法，在我國(guó)邁入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段、國(guó)際化程度日益加深的背景下，有助于進(jìn)一步明確規(guī)則，加強(qiáng)和完善反壟斷執(zhí)法體系，打造市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)建立統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。

　　轉(zhuǎn)自：中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管報(bào)

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