建立國有資產(chǎn)負(fù)債表報告審查制度

　　我國早已確立了以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本經(jīng)濟(jì)制度，但迄今為止，我國并沒有建立起一套反映國有資產(chǎn)負(fù)債總量和結(jié)構(gòu)變化的資產(chǎn)負(fù)債表報告和審查制度，各級人民代表大會每年也只是對年度財政收支預(yù)算及其執(zhí)行情況聽取報告、進(jìn)行審查。這使得作為經(jīng)濟(jì)主體的、主要由政府支配的公有制經(jīng)濟(jì)的運行，特別是國有資產(chǎn)負(fù)債的總量和結(jié)構(gòu)變化難以得到人民代表大會的有效監(jiān)督，難以保證公有制經(jīng)濟(jì)的有效運行和國有資產(chǎn)負(fù)債的有效管理，難以有效規(guī)范和推動政府職能轉(zhuǎn)變，容易為公有制經(jīng)濟(jì)乃至整個國家經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重問題。

　　建立和完善國有資產(chǎn)負(fù)債表報告和審查制度是落實基本經(jīng)濟(jì)制度的重要保障

　　在財產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離代理人制度的情況下，為加強(qiáng)對財產(chǎn)以及相應(yīng)的權(quán)利、責(zé)任的管理和監(jiān)督，有效處理相關(guān)各方的利益關(guān)系，所有經(jīng)濟(jì)主體的資產(chǎn)負(fù)債乃至收支損益、現(xiàn)金流量等情況，都需要按照公認(rèn)的會計核算和報告原則進(jìn)行反映和向有關(guān)方面報告，接受審查和監(jiān)督。

　　在我國基本經(jīng)濟(jì)制度從改革開放前的“高度公有、高度計劃、平均分配”的體制，轉(zhuǎn)向以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，并且公有制主要是國有經(jīng)濟(jì)基本上都是由各級政府牽頭負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，而不是由國家公民直接經(jīng)營管理，同樣存在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離代理人制度的情況下，同樣應(yīng)該建立國有資產(chǎn)負(fù)債表等核算和報告體系，并接受人民代表大會的審查和監(jiān)督。缺乏國有資產(chǎn)負(fù)債等的核算和報告體系，整個國有資產(chǎn)負(fù)債的總量及其在整個國家經(jīng)濟(jì)總量中的比重和分布都沒有數(shù)字反映，公有制經(jīng)濟(jì)的法律確權(quán)就可能嚴(yán)重缺位，政府的經(jīng)濟(jì)行為就可能難以有效規(guī)范，國家的法制建設(shè)和市場機(jī)制建設(shè)就難以到位，國家基本經(jīng)濟(jì)制度的落實就難有保障。

　　由于長期缺乏總體的國有資產(chǎn)負(fù)債表報告和審查體系，缺乏有效的管理和監(jiān)督，國有資產(chǎn)負(fù)債的法律確認(rèn)、核算基礎(chǔ)非常薄弱，特別是行政事業(yè)單位，包括黨的機(jī)構(gòu)、軍隊等領(lǐng)域，資產(chǎn)負(fù)債的法律確認(rèn)和核算報告與監(jiān)督更加薄弱，國家的資產(chǎn)負(fù)債家底不清、監(jiān)管不嚴(yán)，這也成為國有資產(chǎn)大量流失、嚴(yán)重的貪污腐敗頻頻發(fā)生、市場經(jīng)濟(jì)秩序受到嚴(yán)重擾亂的重要原因。

　　建立國有資產(chǎn)負(fù)債表報告和審查制度的基本構(gòu)想

　　首先，要對公有制經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)、負(fù)債進(jìn)行普查和法律確認(rèn)。公有制經(jīng)濟(jì)包括國家所有制和集體所有制經(jīng)濟(jì)，每類所有制經(jīng)濟(jì)又是由其資產(chǎn)、負(fù)債及其變動行為構(gòu)成的。其中，國有資產(chǎn)、負(fù)債又可劃分為已通過交易、以貨幣計價、存在可查記錄的資產(chǎn)、負(fù)債；沒有通過交易，但已有法律確認(rèn)的，能夠以貨幣計價的潛在資產(chǎn)、負(fù)債；存在法律保護(hù)，但沒有經(jīng)過交易、難于以貨幣計價的資產(chǎn)、負(fù)債；需要具備一定條件才能存在的或有資產(chǎn)、負(fù)債等多種形式。國有資產(chǎn)可能是以營利為目的的經(jīng)營性資產(chǎn)國有企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織占用的國有資產(chǎn)，也可能是不以營利為目的的非經(jīng)營性資產(chǎn)；有可變賣變現(xiàn)的資產(chǎn)，也有法律上不允許變賣的資產(chǎn)；國有資產(chǎn)可能分布在若干重要的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)或其他領(lǐng)域如黨產(chǎn)、軍產(chǎn)等，分布在不同地區(qū)，由各級政府負(fù)責(zé)管理；等等。因此，需要國家主管部門首先確定國有資產(chǎn)負(fù)債的分類、分項標(biāo)準(zhǔn)，然后組織相關(guān)部門開展國有資產(chǎn)負(fù)債的普查、登記和法律確認(rèn)工作。在我國，可以將非公有制以外的資產(chǎn)，包括黨產(chǎn)、軍產(chǎn)等，全部作為公有制經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)行歸并和反映。

　　其次，要嚴(yán)格按照公認(rèn)的會計核算和報告原則進(jìn)行國有資產(chǎn)負(fù)債的核算和報告這已經(jīng)存在比較完善的會計核算與財務(wù)報告原則或標(biāo)準(zhǔn)，不再展開贅述。在嚴(yán)格核算和認(rèn)真普查的基礎(chǔ)上，可按照各地區(qū)、各級政府、各個行業(yè)等分別編制，但最后，要按照合并報表的編制原則編制出國家級的國有資產(chǎn)負(fù)債表。除表內(nèi)資產(chǎn)負(fù)債項目外，還需要對重要的表外資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行反映，并要對資產(chǎn)、負(fù)債項目重大變動情況，以及在期限匹配、貨幣匹配、規(guī)模匹配等方面的情況作出必要的說明。國家審計部門要加強(qiáng)對國有資產(chǎn)負(fù)債表質(zhì)量的審計。

　　再次，要明確國有資產(chǎn)負(fù)債表編報的主管部門。這應(yīng)該由國家財政部門牽頭，國家統(tǒng)計部門、審計部門和其他部門配合。

　　最后，要明確國有資產(chǎn)負(fù)債表的接收和審查主體。這應(yīng)該是公有制的所有人代表、國家各級權(quán)力機(jī)關(guān)——各級人民代表大會。人大應(yīng)該對國有資產(chǎn)負(fù)債表報告制度進(jìn)行立法，明確相關(guān)要求和審查的重要內(nèi)容，并帶頭認(rèn)真履行職責(zé)。

　　建立國有資產(chǎn)負(fù)債表報告和審查制度，涉及面很廣，也非常復(fù)雜，一些領(lǐng)域還非常敏感，是國家管理的一項非常重要的基礎(chǔ)工作。考慮到我國20世紀(jì)80年代末期曾經(jīng)成立過“國有資產(chǎn)管理局”，并對國有資產(chǎn)進(jìn)行過歸并，披露過國有資產(chǎn)的規(guī)模包括經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，積累了一定的經(jīng)驗，而且會計核算和財務(wù)報告準(zhǔn)則也比較健全，現(xiàn)在的技術(shù)手段也更加先進(jìn)，經(jīng)過努力，完全可能很快建立和完善這項制度。

　　在建立國有資產(chǎn)負(fù)債表報告和審查制度后，我國就不僅有關(guān)于公共財政收支預(yù)算和執(zhí)行情況的“公共收支財政體系”，而且還存在關(guān)于國有資產(chǎn)負(fù)債反映和監(jiān)督的“國有資產(chǎn)財政體系”，二者相互配合、融合，將形成符合我國基本經(jīng)濟(jì)制度的“中國特色社會主義雙重財政體系”。

　　以建立國有資產(chǎn)負(fù)債表報告和審查制度為核心推進(jìn)全面經(jīng)濟(jì)體制改革

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的根基。在“必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力”的情況下，如果國有資產(chǎn)負(fù)債表報告和審查制度不落實，國有經(jīng)濟(jì)的管理不到位，就難以建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、公平公正的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，就難以有效規(guī)范和控制直接負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)負(fù)債管理的政府包括黨和軍隊等的行為，難以有效推動政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革，必然影響整個國家經(jīng)濟(jì)的有效運行，影響中國特色社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮。

　　其中，建立和完善國有資產(chǎn)負(fù)債表報告和審查制度，最重要的就是規(guī)范和約束政府行為，使政府支配的資源和承擔(dān)的負(fù)債陽光化、透明化。在公有制為主體的情況下，政府官員掌握和支配著大量的社會資源和生產(chǎn)要素，政府官員可以開發(fā)和利用，卻不能據(jù)為己有和遺留給子孫后代，因此，政府官員受利益最大化的驅(qū)使包括追求政績，如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證社會就業(yè)，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市改造等，也包括在公有資源的開發(fā)利用過程中追求個人或小集團(tuán)的利益等，就存在過度開發(fā)和利用公有資源的天然積極性，容易造成資源吃光花光，只顧眼前而不顧以后的發(fā)展。因此，在公有制為主體的情況下，中央政府控制資源開發(fā)可能是永恒的主題，而中央政府刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展則必須慎之又慎，稍不小心，就容易造成各級政府層層加碼，過度開發(fā)和消耗資源，擴(kuò)大投資和負(fù)債，短時間內(nèi)形成發(fā)展“大躍進(jìn)”，但很快就會帶來經(jīng)濟(jì)大災(zāi)難。這在我國歷史上是有過慘痛教訓(xùn)的。建立和完善國有資產(chǎn)負(fù)債表報告和審查制度，對國有資產(chǎn)負(fù)債包括政府的顯性和隱性債務(wù)進(jìn)行持續(xù)的反映和監(jiān)督，并加強(qiáng)對未來發(fā)展趨勢的分析預(yù)測，有利于規(guī)范政府行為，防止國有資產(chǎn)負(fù)債的大規(guī)模增減變動，保持其健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

　　可以說，國有資產(chǎn)負(fù)債表報告和審查制度，涉及全面深化改革的方方面面，推動國有資產(chǎn)負(fù)債表報告和審查制度的建立和完善，可以起到綱舉目張的作用，應(yīng)該作為全面深化改革的核心和總抓手來抓。

　　“國有資產(chǎn)負(fù)債表”不同于“國家資產(chǎn)負(fù)債表”，國有資產(chǎn)負(fù)債表報告和審查制度也不同于“國有資本經(jīng)營預(yù)算制度”

　　關(guān)于“國家資產(chǎn)負(fù)債表”

　　在借鑒國際上極少數(shù)國家官方統(tǒng)計部門編制和發(fā)布國家資產(chǎn)負(fù)債表經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，近年來，我國也掀起了一股研究和編制國家資產(chǎn)負(fù)債表的熱潮，目前主要形成了中國社科院課題組、復(fù)旦大學(xué)研究小組、中國銀行研究小組等組織，并推出了各自的研究成果。這也引起國家的高度重視，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定》中明確提出，加快建立國家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)核算制度，編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表。目前已開始在一些地方試點編制地方的資產(chǎn)負(fù)債表。但仔細(xì)分析目前國家資產(chǎn)負(fù)債表的研究成果，其在編制方法和應(yīng)用方面還存在不少值得商榷的地方。

　　首先是關(guān)于“國家資產(chǎn)負(fù)債表”的主體。嚴(yán)格來講，如果國家資產(chǎn)負(fù)債表的主體是中國這一“主權(quán)國家”，而非“政府”或者“國有”，那么，其國內(nèi)所有的部門負(fù)債都應(yīng)該與對應(yīng)部門的資產(chǎn)相互抵消，即剩下的只能是國家凈資產(chǎn)的總額及其擺布主要構(gòu)成項目情況。如果國家還有對境外的資產(chǎn)負(fù)債，則應(yīng)在國內(nèi)凈資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，再加上境外資產(chǎn)負(fù)債。

　　目前一些“國家資產(chǎn)負(fù)債表”編制嘗試，基本上都是直接將政府部門中央政府、地方政府、金融部門中央銀行、商業(yè)銀行、企業(yè)部門、居民部門以及對境外的資產(chǎn)負(fù)債表簡單匯總，即作為國家資產(chǎn)負(fù)債，這會造成嚴(yán)重的重復(fù)計算和浮夸特別是把中央銀行、商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債直接加進(jìn)來，由于銀行的存款實際上就是其他部門的資產(chǎn)，銀行的貸款就是其他部門的負(fù)債，這樣做就幾乎可能倍增資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模，是根本沒有道理的。當(dāng)然，如果這種匯總報表只是用于分析各部門的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)情況，應(yīng)該還有意義，但這絕不是嚴(yán)格意義上的“國家資產(chǎn)負(fù)債表”，而只是一種統(tǒng)計分析報表。

　　其次，按照公認(rèn)的會計核算和財務(wù)報告準(zhǔn)則，資產(chǎn)負(fù)債表必須保證客觀性、準(zhǔn)確性、完整性和及時性。但按照目前一些國家資產(chǎn)負(fù)債表的編制嘗試，由于涉及國家各個部門，數(shù)據(jù)的采集工作量非常大，特別是居民部門，普遍缺乏嚴(yán)格的核算數(shù)據(jù)，這使得國家資產(chǎn)負(fù)債表大量建立在各種假設(shè)和估計之上，其真實性、準(zhǔn)確性令人難以置信。目前三大研究組織編制的國家資產(chǎn)負(fù)債表的結(jié)果就存在非常大的差異，也證明了這一點。

　　再次，我國目前所進(jìn)行的“國家資產(chǎn)負(fù)債表”研究和編制嘗試，經(jīng)常不自覺地偷換“國家”與“政府”概念，很多問題最終還是落在“政府”的角度上進(jìn)行觀察和說明。而且更多的是基于金融的需要可能是目前此項工作主要由從事金融研究的專家推動的原因，而非國家總體的需要，因此，不僅基本上都是將分部門資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模簡單相加，而且更加突出金融部門資產(chǎn)負(fù)債情況。在經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產(chǎn)的劃分上，更注重資產(chǎn)的流動性，比如，將經(jīng)營性企業(yè)的固定資產(chǎn)、存貨等也劃分到非經(jīng)營性資產(chǎn)中；在資產(chǎn)、負(fù)債的分類中，更加關(guān)注金融性資產(chǎn)、金融性負(fù)債的反映，意在反映資產(chǎn)、負(fù)債總額中金融性資產(chǎn)、負(fù)債的比重以及凈金融性資產(chǎn)的變化，進(jìn)而分析全社會資產(chǎn)負(fù)債的流動性；在報表分析時，也更多地注重分析所謂的貨幣錯配、期限錯配、資本結(jié)構(gòu)錯配等，關(guān)注債務(wù)風(fēng)險，試圖考察表明其間資產(chǎn)負(fù)債的內(nèi)在關(guān)系，揭示流動性危機(jī)、債務(wù)危機(jī)、金融危機(jī)等在不同部門之間的傳遞途徑，為政府采取適當(dāng)?shù)恼{(diào)整政策或措施提供依據(jù)，增強(qiáng)預(yù)防貨幣危機(jī)、金融危機(jī)，維護(hù)金融穩(wěn)定的能力。但實際效果有待觀察，很多結(jié)論實際上不通過如此復(fù)雜的“國家資產(chǎn)負(fù)債表”的編制和分析同樣能夠獲得。如果按照這種嘗試進(jìn)行推廣，在全國范圍內(nèi)編制國家和地方資產(chǎn)負(fù)債表，有可能造成投入很大而效果不佳，成為勞民傷財?shù)呐e動。

　　實際上，集中力量盡快建立和完善國有資產(chǎn)負(fù)債表，再加上現(xiàn)有的國家統(tǒng)計部門和中央銀行等部門的相關(guān)報表資料分析，同樣可以達(dá)到“國家資產(chǎn)負(fù)債表”的分析效果，而投入將大大減少，質(zhì)量將大大提高。突出“國有”或“政府”的報表主體，更有利于“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制”。

　　關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》還強(qiáng)調(diào)“完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例”。這里的國有資本經(jīng)營預(yù)算，與國有資產(chǎn)負(fù)債表既有密切關(guān)系，又不完全相同。國有資產(chǎn)負(fù)債表反映的是全部國有資產(chǎn)負(fù)債的總量和結(jié)構(gòu)情況，而國有資本經(jīng)營預(yù)算只是國家投資到營利性企業(yè)的收益和分配的預(yù)算，后者是不能替代前者的。

　　總之，建立和完善國有資產(chǎn)負(fù)債表報告和審查制度，是堅持和完善我國基本經(jīng)濟(jì)制度的客觀需要，對全面深化改革具有十分重要的意義，需要集中力量加快推進(jìn)。

來源：中國金融

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