中國人民銀行反洗錢局局長巢克儉：加快推進反洗錢法修訂

　　黨的十八大以來，在黨中央、國務院的堅強領(lǐng)導下，人民銀行聚焦風險防控，會同反洗錢工作部際聯(lián)席會議相關(guān)成員單位，不斷健全反洗錢法律體系，完善反洗錢工作協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建風險為本的反洗錢監(jiān)管體系，提升義務機構(gòu)洗錢預防工作有效性，有力打擊洗錢犯罪活動，深度參與反洗錢國際治理，以實際行動切實維護國家金融秩序和人民群眾切身利益，為國家治理作出了積極貢獻。2019年，金融行動特別工作組（FATF）發(fā)布《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》，充分認可近年來中國在反洗錢工作方面取得的積極進展。

　　反洗錢工作成效顯著

按照國際標準和國內(nèi)實際健全反洗錢法律制度體系

　　黨的十八大以來，人民銀行不斷加大反洗錢工作力度，根據(jù)國際反洗錢形勢發(fā)展及國內(nèi)實踐需要，加強反洗錢頂層法律制度建設，建立既與國際標準接軌又具有中國特色的反洗錢法律制度體系。

　　一是不斷完善法律體系。2015年12月，《中華人民共和國反恐怖主義法》正式頒布，對反恐怖融資監(jiān)管職責、涉恐資產(chǎn)凍結(jié)義務、反恐怖融資國際合作等事項作出規(guī)定。2020年12月，全國人大常委會審議通過《中華人民共和國刑法修正案（十一）》，進一步完善洗錢罪相關(guān)規(guī)定，為有效懲治“自洗錢”等洗錢犯罪提供法律保障。2020年，在中央全面依法治國委員會指導下，人民銀行積極推動將修改反洗錢法列入年度立法工作計劃；同時，結(jié)合國內(nèi)實際，對標最新國際標準，深入開展調(diào)查研究，廣泛征求相關(guān)部門及專家學者意見，對反洗錢法條款提出修改建議，以滿足現(xiàn)階段和未來一段時期我國反洗錢工作發(fā)展的實際需要。目前，《中華人民共和國反洗錢法（修訂草案）》已完成向社會公開征求意見，修訂工作正按立法程序穩(wěn)步推進。

　　二是強化“風險為本”監(jiān)管制度。2014年11月，人民銀行發(fā)布《金融機構(gòu)反洗錢監(jiān)督管理辦法（試行）》，規(guī)范反洗錢監(jiān)管手段和措施，明確風險為本和法人監(jiān)管原則。2017年1月，人民銀行發(fā)布《法人金融機構(gòu)反洗錢分類評級管理辦法（試行）》，規(guī)范分類評級工作程序和指標體系。2021年4月，人民銀行修訂發(fā)布《金融機構(gòu)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)督管理辦法》，進一步突出“風險為本”監(jiān)管思路，優(yōu)化反洗錢監(jiān)管措施和手段。

　　三是鞏固反洗錢預防制度。2016年12月，人民銀行修訂發(fā)布《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》，引導金融機構(gòu)自主確定異常交易監(jiān)測標準，切實提高可疑交易報告質(zhì)量。2017年以來，人民銀行先后發(fā)布《關(guān)于加強開戶管理及可疑交易報告后續(xù)控制措施的通知》《關(guān)于加強反洗錢客戶身份識別有關(guān)工作的通知》等文件，指導義務機構(gòu)強化客戶身份識別及可疑交易報告后續(xù)控制措施，有效提升洗錢預防工作有效性。2021年以來，為保障《中華人民共和國市場主體登記管理條例》確定的受益所有人信息登記制度順利落地實施，人民銀行加快制定相關(guān)配套制度。

根據(jù)系統(tǒng)觀念完善反洗錢工作協(xié)調(diào)機制

　　反洗錢工作是一個復雜龐大的工作體系，涉及立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)管等多個層面，堅持系統(tǒng)觀念和大局意識、加強統(tǒng)籌協(xié)作具有重要意義。人民銀行牽頭起草《關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見》，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導小組審議通過后，于2017年8月以國務院辦公廳名義正式印發(fā)，對反洗錢監(jiān)管體制機制進行頂層設計和整體規(guī)劃。2019年11月，反洗錢工作被正式納入國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會議事日程，反洗錢工作協(xié)調(diào)層級得到實質(zhì)提升。

　　此后，在金融委統(tǒng)籌指導下，反洗錢協(xié)調(diào)機制進一步加強，整體工作取得顯著進展。人民銀行及時牽頭召開部際聯(lián)席會議及聯(lián)絡員會議，部署研究不同時期反洗錢重點工作。加強反洗錢工作協(xié)調(diào)配合，進一步壓實成員單位主體責任，統(tǒng)籌推進反洗錢法修訂、打擊治理洗錢犯罪、國際評估及后續(xù)整改、國家洗錢和恐怖融資風險評估等重點任務。加強反洗錢監(jiān)管工作協(xié)作，在相關(guān)協(xié)議安排下，與金融監(jiān)管部門聯(lián)合開展監(jiān)管活動；與特定非金融行業(yè)主管部門共同完成對貴金屬與珠寶、房地產(chǎn)、會計師等六大類特定非金融行業(yè)的洗錢風險評估，研究制定行業(yè)反洗錢管理制度。與有關(guān)部門聯(lián)合開展多項重大專項工作，打擊洗錢、恐怖融資及相關(guān)上游犯罪成效明顯。

構(gòu)建風險為本的洗錢防控體系

　　“風險為本”是提升反洗錢監(jiān)管、機構(gòu)履職有效性的核心原則。近年來，人民銀行按照黨中央“防范化解金融風險，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線”的工作要求，進一步加強反洗錢監(jiān)管，以風險為導向加快構(gòu)建“事前”“事中”“事后”的全鏈條洗錢風險防控體系，將監(jiān)管資源優(yōu)先投入到高風險領(lǐng)域，提高反洗錢工作實效。

　　一是以風險評估為核心加強“事前”管理。2021年1月，人民銀行發(fā)布《法人金融機構(gòu)洗錢和恐怖融資風險自評估指引》，指導金融機構(gòu)開展多維度的洗錢風險自評估，同時也對機構(gòu)洗錢固有風險和控制措施有效性開展監(jiān)管評估。在風險評估基礎上，做到對癥下藥、有的放矢，義務機構(gòu)洗錢風險管理和人民銀行監(jiān)管措施的針對性和有效性進一步提高。

　　二是以“嚴監(jiān)管”為主基調(diào)加強“事中”管理。加大執(zhí)法檢查統(tǒng)籌力度，著力提升檢查規(guī)范性。強調(diào)執(zhí)法檢查的風險導向，重點聚焦高風險和新業(yè)務領(lǐng)域，關(guān)注機構(gòu)反洗錢工作機制性問題和風險管理有效性問題。持續(xù)優(yōu)化監(jiān)管方法，探索有“風險梯度”的監(jiān)管組合，逐步搭建全流程、立體式的監(jiān)管模式，對不同業(yè)務種類和風險狀況的機構(gòu)采取強度適配的監(jiān)管措施。2019~2021年，對反洗錢違規(guī)行為分別處罰2.15億元、5.51億元、3.41億元，金額較此前明顯提升，“嚴監(jiān)管”的威懾力和警示作用進一步加強（見表1）。

　　三是以督促整改為著力點加強“事后”管理。人民銀行在查處反洗錢違規(guī)問題的同時，明確后續(xù)整改要求，及時梳理并通報日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的典型案例和問題，督促機構(gòu)主動對照整改，促進義務機構(gòu)不斷增強反洗錢工作意識和能力，提升履職有效性。近年來，主要機構(gòu)高級管理層對反洗錢的重視程度得到提高，普遍加大工作資源投入，擴充反洗錢部門和崗位；積極落實整改，反洗錢內(nèi)控機制逐步完善，向監(jiān)管預期不斷靠近；銀行、證券、保險等行業(yè)客戶基礎信息的完整性和有效性得到持續(xù)改善，反洗錢履職的數(shù)據(jù)資源更加充實。

依法合力打擊洗錢及上游犯罪

　　黨的十八大以來，人民銀行有效履行反洗錢資金監(jiān)測和調(diào)查職能，充分發(fā)揮反洗錢在完善國家治理、維護金融安全、保護群眾切身利益等方面的重要作用。會同監(jiān)委、法院、檢察院、公安、海關(guān)、稅務等部門，圍繞“追蹤資金”的理念構(gòu)造“資金鏈治理體系”，依法嚴厲打擊各類洗錢犯罪及相關(guān)犯罪。加強對利用新型支付業(yè)務、虛擬貨幣、偽金融創(chuàng)新等洗錢手法和環(huán)境犯罪、貿(mào)易洗錢等洗錢類型的研究并及時發(fā)布風險提示。在各部門的共同努力下，掃黑除惡、反恐、反腐敗、禁毒、反逃稅、打擊地下錢莊等諸多領(lǐng)域均取得顯著成效。

　　近五年來，人民銀行共向偵查、監(jiān)察機關(guān)移送線索2.4萬起，涉及電信詐騙、網(wǎng)絡賭博、非法集資、地下錢莊、貪污腐敗、毒品犯罪、金融詐騙、涉黑涉惡等犯罪類型，配合偵查、監(jiān)察機關(guān)對1.5萬件案件開展反洗錢協(xié)查，協(xié)助破獲涉嫌洗錢及相關(guān)犯罪案件3000余件。在人民銀行的積極推動下，全國破獲涉嫌洗錢案件數(shù)量持續(xù)增長，法院以《刑法》第一百九十一條“洗錢罪”宣判案件數(shù)量突破歷史記錄。2022年1月，人民銀行聯(lián)合公安部、國家監(jiān)委等部門印發(fā)《打擊治理洗錢違法犯罪三年行動計劃（2022—2024年）》，決定自2022年1月起在全國范圍內(nèi)開展打擊治理洗錢違法犯罪三年行動。

深度參與反洗錢國際治理

　　黨的十八大以來，人民銀行積極進取，主動作為，在國際反洗錢領(lǐng)域的參與度顯著提升。

　　一是積極參與國際反洗錢治理，彰顯“中國擔當”。我國先后擔任國際反洗錢組織——亞太反洗錢組織（APG）、歐亞反洗錢和反恐怖融資組織（EAG）和金融行動特別工作組（FATF）主席國。2020年，我國作為時任FATF主席國，及時發(fā)布《新冠肺炎疫情相關(guān)的洗錢和恐怖融資風險及對策》，成功舉辦FATF歷史上首次視頻全會。穩(wěn)步推進全球反洗錢戰(zhàn)略改革，深入?yún)⑴c防擴散融資、虛擬資產(chǎn)、受益所有人等國際規(guī)則制定，為國際反洗錢治理提出“中國方案”，推動國際反洗錢體系向更加平等、包容的方向發(fā)展。

　　二是妥善應對國際反洗錢評估，說好“中國故事”。2018年至2019年，國際貨幣基金組織聯(lián)合FATF等國際組織對我國反洗錢工作進行全面評估。人民銀行牽頭反洗錢工作部際聯(lián)席會議各成員單位，與國際組織開展上百場磋商談判，最終實現(xiàn)通過反洗錢國際評估的預定目標，向國際社會展示了我國防范、打擊洗錢和恐怖融資活動的決心和成效。通過這次全面的“外部體檢”后，各單位積極協(xié)作，扎實推進國際評估整改工作，補短板、強弱項，取得一系列實質(zhì)成果，中國在FATF 40項建議中達標數(shù)量從22項提升到31項。

　　三是開展反洗錢國際交往，分享“中國智慧”。我國與巴基斯坦、新加坡、阿聯(lián)酋等國家開展雙邊對話，分享反洗錢工作和應對國際評估經(jīng)驗；與俄羅斯、美國等多個國家和地區(qū)開展反洗錢信息交流和監(jiān)管合作；與60多個國家和地區(qū)簽署金融情報交流合作備忘錄。派員參與國際組織對俄羅斯、韓國、丹麥、巴基斯坦等10多個國家的反洗錢國際評估，成為國際反洗錢組織的重要支持力量。

　　新時代反洗錢工作面臨新形勢

　　洗錢及上游犯罪形勢出現(xiàn)新變化。經(jīng)過多年的持續(xù)治理，當前我國黑社會性質(zhì)組織犯罪、恐怖活動犯罪、貪污賄賂犯罪等洗錢上游犯罪等得到有效遏制，但相關(guān)犯罪對經(jīng)濟金融安全和社會穩(wěn)定的威脅依然存在。一是在科技進步和金融創(chuàng)新過程中，一些不法分子利用新技術(shù)應用中的漏洞來清洗犯罪所得，風險不容小覷。以電信網(wǎng)絡詐騙為代表的新型網(wǎng)絡犯罪成為主流犯罪，洗錢手法不斷翻新，跨國有組織特征明顯。二是網(wǎng)絡賭博成為賭博類犯罪的主要形式，招賭、攬賭、賭博以及賭資結(jié)算等環(huán)節(jié)分割，形成全鏈條的集團犯罪。三是地下錢莊與電信網(wǎng)絡詐騙、網(wǎng)絡賭博、貪污賄賂等各類犯罪相互交織滲透，跨區(qū)域?qū)嵤┓缸?，隱蔽性和危害性仍然較大。四是非法支付結(jié)算平臺越來越智能化、職業(yè)化，成為一種主要的洗錢通道。五是數(shù)字經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟衍生發(fā)票交易新業(yè)態(tài)，加劇涉稅洗錢風險。六是一般公司利用“偽金融創(chuàng)新”進行非法集資、金融詐騙的案件仍然高發(fā)，社會惡劣影響。上述活動表現(xiàn)出的新特征、新變化加大了預防和打擊洗錢及相關(guān)上游犯罪的難度。

　　推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對反洗錢工作提出更高要求。隨著反洗錢工作的外延不斷擴展、內(nèi)涵不斷深化，其日益成為國家治理的重要手段。無論是傳統(tǒng)的違法犯罪活動，還是新型的電信網(wǎng)絡犯罪活動，大多數(shù)都有資金交易痕跡，可以利用反洗錢監(jiān)測與調(diào)查進行預警、追蹤和防范。有效切斷、削弱違法犯罪活動的經(jīng)濟基礎，追繳返還犯罪收益，可以增強老百姓(34.920, 0.82, 2.40%)對財產(chǎn)安全的信心，維護經(jīng)濟社會安全穩(wěn)定。反洗錢盡職調(diào)查能夠提高市場主體進入金融體系的透明度，維護市場主體及其交易的真實性、規(guī)范性，促進市場主體之間的信息對稱和互信，有助于優(yōu)化營商環(huán)境，降低社會治理成本，推動經(jīng)濟社會發(fā)展。如何立足國內(nèi)實際，更好地適應推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，對反洗錢工作提出了新的要求。

　　參與反洗錢國際治理、推動構(gòu)建人類命運共同體面臨的外部環(huán)境更趨復雜。當前和今后一個時期，國際形勢將繼續(xù)處于深刻復雜變化之中，反洗錢國際工作面臨的挑戰(zhàn)和機遇并存。一方面，國際反洗錢體系更加開放、包容，我國在國際反洗錢體系中的參與度不斷提高。另一方面，國際環(huán)境復雜嚴峻，反洗錢國際治理不可避免受到政治因素干擾。同時，反洗錢國際標準對合規(guī)性和有效性的評估要求不斷提高，國內(nèi)部分短板問題尚未解決。FATF將于2024年至2025年啟動下一輪國際評估，我國諸多法律法規(guī)尚需完善，工作數(shù)據(jù)和案例仍需積累，準備時間非常緊張。為更好地參與反洗錢國際治理、推動構(gòu)建人類命運共同體、保障金融業(yè)雙向開放，我們需要加大投入，有針對性地解決反洗錢領(lǐng)域重點問題，妥善應對外部風險挑戰(zhàn)。

　　推動新時代反洗錢工作高質(zhì)量發(fā)展

　　在向第二個百年奮斗目標邁進的新征程中，面對“兩個大局”的深刻變化，反洗錢工作要深刻把握“國之大者”對反洗錢工作的要求，堅持貫徹落實黨中央、國務院重大部署決策，堅持圍繞高質(zhì)量發(fā)展主題，堅持服務于國家安全和社會穩(wěn)定，堅持服務于保護人民群眾切身利益，不斷提升各項反洗錢工作水平，進一步釋放反洗錢在國家治理中的潛能。

　　做好反洗錢工作頂層規(guī)劃設計。進一步提高政治站位，自覺將反洗錢工作措施、成效與黨中央、國務院要求對標對表，主動作為、靠前發(fā)力，切實履行人民銀行法定職責，積極配合國家重點工作，充分發(fā)揮反洗錢在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。積極回應新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局對反洗錢工作的要求，深入研究反洗錢發(fā)展重大問題，制定務實、科學的國家反洗錢戰(zhàn)略，從國家層面對反洗錢進行頂層規(guī)劃設計，用新發(fā)展理念指導反洗錢工作發(fā)展。

　　加快夯實反洗錢法律制度基礎。加快推進反洗錢法修訂，同時提前謀劃新反洗錢法發(fā)布實施后一系列配套制度的起草工作，確保各層級反洗錢制度的有效銜接。針對當前反洗錢制度體系中仍存在的特定非金融機構(gòu)、受益所有人等領(lǐng)域的空白和短板問題，人民銀行將強化與相關(guān)主管部門的溝通協(xié)作，加快出臺制度規(guī)范，進一步完善反洗錢法律法規(guī)體系，為新時代反洗錢工作奠定堅實基礎。

　　進一步加強反洗錢工作協(xié)調(diào)。在國務院金融委的指導下，繼續(xù)發(fā)揮反洗錢工作部際聯(lián)席會議組織、推動全國反洗錢工作的重要作用。根據(jù)新形勢修訂《反洗錢工作部際聯(lián)席會議制度》，強化統(tǒng)籌協(xié)作，明確任務分工，進一步凝聚各成員單位力量，不斷增強反洗錢工作合力，全面提升各部門反洗錢工作整體有效性。

　　構(gòu)建更加有效的反洗錢預防體系。加快健全風險為本的反洗錢監(jiān)管框架，根據(jù)風險和形勢變化，進一步加強監(jiān)管制度建設，完善監(jiān)管工作機制。在法人機構(gòu)洗錢風險監(jiān)管評估的基礎上進一步落實分類監(jiān)管，綜合運用多種監(jiān)管措施提高監(jiān)管效能。針對義務機構(gòu)洗錢風險識別能力和控制措施有效性等較為薄弱的狀況，人民銀行將繼續(xù)加強對義務機構(gòu)反洗錢履職有效性的監(jiān)督指導，進一步轉(zhuǎn)變反洗錢工作由反洗錢部門“單打獨斗”的態(tài)勢，搭建由業(yè)務部門、反洗錢部門和內(nèi)審稽核部門構(gòu)成的“三道防線”，引導義務機構(gòu)完善風險評估機制，強調(diào)將反洗錢嵌入業(yè)務流程，提高機構(gòu)全方位的洗錢風險識別、評估、監(jiān)測和管理能力。同時，不斷提升反洗錢宣傳輻射面和穿透力，加深人民群眾對洗錢危害的認識和對反洗錢工作的理解支持；加大反洗錢資源投入和人才培養(yǎng)力度，切實提高反洗錢人員履職能力和反洗錢工作整體有效性，著力構(gòu)建全社會參與的反洗錢預防體系。

　　繼續(xù)加大洗錢犯罪打擊力度。按照《打擊治理洗錢違法犯罪三年行動計劃（2022—2024年）》，加強組織領(lǐng)導，壓實工作責任，推動出臺辦理洗錢刑事案件相關(guān)司法解釋，落實上游犯罪和洗錢犯罪“一案雙查”工作機制，加強情報線索研判和案件會商，強化洗錢類型分析和反洗錢調(diào)查協(xié)查，增強反洗錢義務機構(gòu)洗錢風險防控能力。加強科技投入與賦能，強化反洗錢數(shù)據(jù)治理和安全管理，加大重點領(lǐng)域資金監(jiān)測分析力度，提升數(shù)據(jù)使用效能。通過源頭治理、系統(tǒng)治理和綜合治理，構(gòu)建完善國家洗錢風險防控體系，依法打擊各類洗錢違法犯罪行為，堅決遏制洗錢及相關(guān)犯罪的蔓延勢頭，切實維護國家安全、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾利益。

　　不斷深化反洗錢國際合作。堅持多邊主義，深入?yún)⑴c國際治理和規(guī)則制定，推動國際反洗錢體系更加包容、平衡發(fā)展。同時主動對標國際反洗錢高標準，堅持合規(guī)性和有效性“兩手抓”，推動反洗錢整體工作高質(zhì)量發(fā)展，以扎實的工作成效迎接下一輪國際評估。

　　轉(zhuǎn)自：中國金融雜志

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