土壤修復(fù)市場(chǎng)將有法可依 環(huán)保部建議稿基本形成

　　吸引了啟明創(chuàng)投、青云創(chuàng)投、金隅集團(tuán)等投資基金和企業(yè)投身其中的中國(guó)土壤修復(fù)行業(yè)，即將迎來(lái)首部基本法律。這部法律的出現(xiàn)，將會(huì)打消參與者時(shí)常感受到的市場(chǎng)的混亂無(wú)序和困惑。

　　近日，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)從環(huán)保部了解到，由環(huán)保部起草的《土壤污染防治法建議稿》已經(jīng)基本形成，正在征求各方意見(jiàn)，并將于今年年底上報(bào)給全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)以下稱(chēng)“環(huán)資委”，由環(huán)資委組織協(xié)調(diào)各方意見(jiàn)后，再上交至國(guó)務(wù)院法制辦。

　　正在等待提交至環(huán)資委的《土壤污染防治法建議稿》總共為八章。其中包括總則、土壤環(huán)境監(jiān)督管理、土壤環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)、土壤環(huán)境的保護(hù)和改善、土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)管控、污染土壤的修復(fù)、保護(hù)責(zé)任的界定以及污染土壤修復(fù)的監(jiān)測(cè)措施八項(xiàng)內(nèi)容。

　　據(jù)了解，準(zhǔn)備提交的《土壤污染防治法建議稿》更注重對(duì)土壤環(huán)境的保護(hù)和改善。

　　北京理工大學(xué)法學(xué)院教授羅麗說(shuō)，“這部法律非常重視土壤環(huán)境的保護(hù)，在基本原則里面也規(guī)定了保護(hù)優(yōu)先，并制定了專(zhuān)章‘土壤環(huán)境的保護(hù)和改善’，主要根據(jù)土地類(lèi)型做出不同的保護(hù)措施，針對(duì)不同的情況進(jìn)行預(yù)防性的企業(yè)規(guī)定，為避免工業(yè)活動(dòng)中對(duì)土壤環(huán)境的破壞制定了一些條款，對(duì)土地的風(fēng)險(xiǎn)管控進(jìn)行了明確規(guī)定?！绷_麗參與了《土壤污染防治法建議稿》的起草工作。

　　立法核心內(nèi)容

　　據(jù)悉，分區(qū)分類(lèi)管理方式將在《土壤污染防治法建議稿》中得到體現(xiàn)。

　　在農(nóng)業(yè)用地污染防治方面，“首先對(duì)農(nóng)地污染情況進(jìn)行調(diào)查，然后進(jìn)行分區(qū)分類(lèi)管理，對(duì)于確實(shí)有污染的農(nóng)地，首先控制起來(lái)，避免造成更大的污染，對(duì)于比較好的土地就要保護(hù)起來(lái)，對(duì)于有風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)地，則需要指導(dǎo)農(nóng)民改種其他經(jīng)濟(jì)作物，避免對(duì)食品安全造成影響?！绷_麗說(shuō)。

　　而在工業(yè)用地污染防治方面，將設(shè)置一些條款，把工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)控制在對(duì)土壤破壞的最低限度內(nèi)，對(duì)土地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到，在《土壤污染防治法建議稿》的草擬過(guò)程中，爭(zhēng)議較多的部分是關(guān)于土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。這同時(shí)也是影響土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展的最關(guān)鍵因素之一。羅麗說(shuō)，“土壤環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題也是土壤污染防治法中的重要內(nèi)容，到底是要延續(xù)目前現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，還是在目前標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)之上進(jìn)行創(chuàng)新，是我們專(zhuān)家組討論得比較多的部分?！?/p>

　　此前，南京環(huán)科所對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了更新修訂，其中包括《農(nóng)用地土壤環(huán)境限值》和《工業(yè)用地土壤環(huán)境限值》。盡管這兩項(xiàng)研究成果已經(jīng)得到環(huán)保部充分認(rèn)可，成為國(guó)家級(jí)環(huán)?？萍汲晒?，但目前并未被正式采納，行業(yè)內(nèi)對(duì)土壤環(huán)境的評(píng)估依然以1995年的《土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》為依據(jù)。

　　過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，中國(guó)環(huán)境監(jiān)管的目光長(zhǎng)期鎖定在“三廢”即“廢水、廢棄、危險(xiǎn)化學(xué)品”方面，而忽視了工業(yè)生產(chǎn)對(duì)土壤和地下水的污染，同時(shí)，企業(yè)對(duì)土壤和地下水的污染并沒(méi)有承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所土壤污染防治研究中心主任林玉鎖說(shuō)，“這就造成了工廠在生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)土地污染和地下水污染沒(méi)有承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，土地流轉(zhuǎn)人變了之后，原來(lái)的責(zé)任人不承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，很多退出來(lái)的土地其實(shí)污染是相當(dāng)重的，這是相當(dāng)大的問(wèn)題，而問(wèn)題的根源在于中國(guó)現(xiàn)在還沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的針對(duì)土壤污染的法律?！?/p>

　　土壤污染主體的義務(wù)和責(zé)任在《土壤污染防治法建議稿》也有明確規(guī)定，而土壤污染損害責(zé)任保險(xiǎn)將幫助解決修復(fù)資金問(wèn)題?！霸谕寥佬迯?fù)的時(shí)候要明確主體以及他承擔(dān)的相關(guān)義務(wù)和責(zé)任，對(duì)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的主體，如果不履行責(zé)任或者沒(méi)有能力履行責(zé)任，導(dǎo)致污染區(qū)塊可能造成公眾健康危害時(shí)，規(guī)定了要由有關(guān)政府對(duì)污染土壤進(jìn)行修復(fù)?！绷_麗說(shuō)。

　　盡管“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”已經(jīng)成為行業(yè)內(nèi)達(dá)成共識(shí)的修復(fù)方案，但中國(guó)仍存在大量歷史遺留的污染土地，以及責(zé)任主體已經(jīng)破產(chǎn)無(wú)法負(fù)擔(dān)修復(fù)費(fèi)用的案例。

　　對(duì)土壤污染主體的討論是由2006年發(fā)生在武漢的一場(chǎng)官司引起的。當(dāng)年位于武漢市的赫山地塊被武漢三江航天房地產(chǎn)公司競(jìng)得，但施工建設(shè)中陸續(xù)發(fā)生工人中毒事件，隨后市環(huán)保局對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該地塊土壤已被嚴(yán)重污染。最終，武漢市土地儲(chǔ)備中心退還開(kāi)發(fā)商土地款，并賠償1.2億元，收回土地。然而，造成這塊土地污染的原武漢市農(nóng)藥廠早在1994年就已破產(chǎn)，在責(zé)任主體已經(jīng)破產(chǎn)無(wú)法負(fù)擔(dān)修復(fù)費(fèi)用的情況下，地方政府只能吞下“苦果”，承擔(dān)了2.8億的土壤修復(fù)資金。

　　類(lèi)似找不到責(zé)任主體的污染地塊還有很多，這些曾經(jīng)分布在城市邊緣的工業(yè)地塊，如今隨著城市的擴(kuò)張，已經(jīng)成為了具有較高商業(yè)價(jià)值的珍貴地段，而隨著城市擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)調(diào)整，大批工業(yè)企業(yè)正在搬離都市，為土壤修復(fù)行業(yè)帶來(lái)市場(chǎng)空間。土壤修復(fù)是這些污染地塊重新走上拍賣(mài)場(chǎng)的必要前提，但如何評(píng)估、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源等問(wèn)題尚未有統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)范，土壤修復(fù)市場(chǎng)魚(yú)龍混雜。

　　自2006年以來(lái)，中央政府已經(jīng)頒布了多項(xiàng)政策法規(guī)，對(duì)土壤保護(hù)治理領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范，各地政府也頒布了各自的政策法規(guī)進(jìn)行細(xì)化管理，但這又回到了那個(gè)老問(wèn)題上——中國(guó)并沒(méi)有統(tǒng)一的土壤污染防治的法律依據(jù)。

　　規(guī)范土地治理程序

　　目前正在設(shè)計(jì)的《土壤污染防治法》將會(huì)參照各地實(shí)踐，對(duì)如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、修復(fù)、流轉(zhuǎn)等問(wèn)題做出規(guī)定?！暗胤椒ㄒ?guī)也在細(xì)化如何對(duì)轄區(qū)內(nèi)場(chǎng)地進(jìn)行管理，這些文件對(duì)于工業(yè)企業(yè)搬遷如何進(jìn)行修復(fù)，修復(fù)過(guò)程中應(yīng)該采取哪些措施和程序，以及今后如何利用都進(jìn)行了明確規(guī)定?！绷_麗對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，“比較各地的污染地塊治理以及修復(fù)程序，沈陽(yáng)市的規(guī)定較為詳細(xì)，但是各地可能有自己的特點(diǎn)，規(guī)定的程序會(huì)有所不同，對(duì)于污染地塊修復(fù)問(wèn)題，以及修復(fù)之后如何合理利用，在立法中會(huì)參照考慮目前現(xiàn)有的做法?！?/p>

　　2007年，沈陽(yáng)市環(huán)保局與市國(guó)土局聯(lián)合發(fā)布了《沈陽(yáng)市污染場(chǎng)地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法試行》，其中規(guī)定了污染場(chǎng)地治理修復(fù)具體程序，要求企事業(yè)單位向環(huán)保部門(mén)申報(bào)土地污染程度，在變更用途、破產(chǎn)、倒閉、搬遷或者開(kāi)發(fā)之前必須進(jìn)行土壤環(huán)境評(píng)估，被認(rèn)定為污染場(chǎng)地的必須進(jìn)行修復(fù)治理，結(jié)果需要經(jīng)過(guò)畫(huà)報(bào)部門(mén)驗(yàn)收，企業(yè)破產(chǎn)、倒閉后其土地使用權(quán)將被收回國(guó)有，土壤修復(fù)費(fèi)用由地方政府承擔(dān)。

　　中國(guó)目前已基本形成了一套特有的污染場(chǎng)地管理體系：從企業(yè)關(guān)閉搬遷到調(diào)查評(píng)估，到風(fēng)險(xiǎn)控制與修復(fù)，再到土地規(guī)劃調(diào)整，以及最后的流轉(zhuǎn)再利用，整套體系涉及到四個(gè)部委的職能，其中包括工信部、國(guó)土部、住建部、環(huán)保部。

　　“現(xiàn)在四個(gè)部門(mén)需要一起管，從管理的流程來(lái)說(shuō)，企業(yè)關(guān)閉搬遷、調(diào)查評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制和修復(fù)、再開(kāi)發(fā)利用四大環(huán)節(jié)中間的流程誰(shuí)來(lái)做，怎么做？什么時(shí)候修復(fù)，怎么修復(fù)，修復(fù)到什么時(shí)候行？這兩個(gè)問(wèn)題解決了，土地的再開(kāi)發(fā)利用變成了常態(tài)性問(wèn)題就好解決了?！绷钟矜i說(shuō)。

　　2014年4月，環(huán)保部會(huì)同國(guó)土部發(fā)布了全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)。調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，全國(guó)土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中耕地的超標(biāo)率高達(dá)19.4%。繼水源、大氣等之后，如何保護(hù)和修復(fù)土地已擺在政府的眼前。

　　目前，中國(guó)并沒(méi)有與土壤污染防治相關(guān)的法律，僅靠部分政策法規(guī)文件進(jìn)行約束。準(zhǔn)備提交至環(huán)資委的《土壤污染防治法建議稿》已經(jīng)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的準(zhǔn)備過(guò)程。

　　盡管土壤污染防治法直至去年才列入中國(guó)立法規(guī)劃，但早在2006年，環(huán)保部時(shí)稱(chēng)“環(huán)保總局”已經(jīng)開(kāi)始組織人員進(jìn)行土壤環(huán)境保護(hù)方面的立法工作，羅麗說(shuō)，“到了2012年9月，國(guó)務(wù)院曾做出土壤污染嚴(yán)重的批示，基于這樣的指示，啟動(dòng)了第二次土壤環(huán)境保護(hù)立法方面的工作。”

　　2012年10月，環(huán)保部正式成立土壤環(huán)境保護(hù)立法專(zhuān)家組，開(kāi)展起草工作，其中包括五位法學(xué)專(zhuān)家和四位土壤學(xué)家。據(jù)統(tǒng)計(jì)，直至今年7月，該立法專(zhuān)家組共召開(kāi)了14次工作會(huì)議，進(jìn)行了三次調(diào)研。

　　羅麗介紹稱(chēng)，“此前已經(jīng)起草了一份土壤污染防治法的征求意見(jiàn)稿，在3月也向國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)務(wù)院各部委、各省級(jí)地方政府進(jìn)行了征求意見(jiàn)，六七月專(zhuān)家進(jìn)行了調(diào)研，重新召開(kāi)了起草會(huì)議，形成了草案的征求意見(jiàn)稿?！?。

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