“以地養(yǎng)路”新政出臺(tái) 6000億鐵路投資靠“混改”

　　短短兩個(gè)月，鐵路投融資改革就出臺(tái)了兩份“大方向性”文件。從7月9日的《鐵路發(fā)展基金管理辦法》到8月11日《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》，多角度政策就是要力保下半年鐵路投資順利到位。

　　8月11日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》以下簡(jiǎn)稱“《意見》”，支持鐵路建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合，盤活存量鐵路用地與綜合開發(fā)新老站場(chǎng)用地相結(jié)合。一個(gè)月前，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同財(cái)政部、交通運(yùn)輸部發(fā)布《鐵路發(fā)展基金管理辦法》以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”，為民間資本“入鐵”制定規(guī)則。

　　這些鐵路投融資體制改革的主要內(nèi)容是對(duì)一年前國(guó)務(wù)院33號(hào)文件的回應(yīng)。去年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，旨在多方式、多渠道籌集鐵路建設(shè)資金。

　　中國(guó)鐵路總公司以下簡(jiǎn)稱“中鐵總”要完成2014年8000億元的鐵路投資計(jì)劃，首先要解決的就是融資問題。就因?yàn)槭苤朴谫Y金缺口，中鐵總2013年未能完成全年投資額度。一系列政策讓鐵路建設(shè)動(dòng)力不足的局面有了變化，鐵路建設(shè)融資渠道的突破將為接下來(lái)的投資開啟閘門。

　　還差6000億

　　建鐵路需要大量資金，這讓中鐵總最頭痛。中鐵總的2014年一季度財(cái)報(bào)顯示，還本付息資金高達(dá)654.38億元，而同期內(nèi)中鐵總用于基建投資的資金為1487.28億元，還本付息資金占中鐵總基建資金的一半左右。此外，中鐵總2014年一季度繼續(xù)虧損59億元，資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)64%。

　　不過(guò)業(yè)內(nèi)對(duì)鐵總的高負(fù)債并不擔(dān)心?！按蟛糠謧鶆?wù)都是鐵道部時(shí)期留下的，轉(zhuǎn)成公司后會(huì)實(shí)現(xiàn)盈利?！眹?guó)開行一位內(nèi)部人士說(shuō)。事實(shí)上，今年一季度的負(fù)債率已經(jīng)低于去年?！拌F路投資是中長(zhǎng)期投資，現(xiàn)在還處于發(fā)展階段，更多的是資金投入，大的站線建成后，未來(lái)除了維護(hù)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用外都是收益，所以現(xiàn)在是在最艱難的時(shí)候?！币晃唤咏鼑?guó)家發(fā)改委人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

　　今年4月，中鐵總上調(diào)年度鐵路投資規(guī)模至8000億元，然而根據(jù)中鐵總提供數(shù)據(jù)，今年1至6月完成鐵路投資額1996億元，下半年需要完成的投資額度占到全年總額的四分之三，下半年的投資壓力不言而喻。

　　為了推動(dòng)鐵路投融資改革，幫助鐵路建設(shè)資金開足馬力，8月11日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《意見》中提到，“在支持盤活現(xiàn)有鐵路用地上強(qiáng)調(diào)站場(chǎng)及周邊地區(qū)改建規(guī)劃，支持鐵路運(yùn)輸企業(yè)利用自有土地、平等協(xié)商收購(gòu)相鄰?fù)恋?，依法取得的劃撥用地因轉(zhuǎn)讓或改變用途不再符合《劃撥用地目錄》的，可依法協(xié)議方式辦理用地手續(xù)”?！霸?jīng)的劃撥用地現(xiàn)在允許做商業(yè)開發(fā)，這是政策上的突破，也給鐵路投資者一個(gè)間接的補(bǔ)貼?！鄙鲜鼋咏l(fā)改委人士說(shuō)。

　　中國(guó)交通運(yùn)輸協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)王德榮對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，“當(dāng)年一些機(jī)務(wù)段撤銷，修新鐵路后以前的車站業(yè)務(wù)就停了，原來(lái)的郊區(qū)已經(jīng)成了市區(qū)，過(guò)去大片的閑置土地現(xiàn)在地價(jià)都大幅升值?！?/p>

　　國(guó)務(wù)院發(fā)布支持鐵路土地綜合開發(fā)的《意見》后，已經(jīng)上市的廣深鐵路被各大證券公司看好，“廣深鐵路當(dāng)前擁有 1085　萬(wàn)平方米土地的使用權(quán)，且土地成本很低。其深圳站、深圳北站和廣州東站位于深圳和廣州的市中心地區(qū)，具有較高的商業(yè)開發(fā)價(jià)值?！比疸y國(guó)際近日的一份報(bào)告看好受《意見》利好的相關(guān)鐵路。

　　最缺的是土地指標(biāo)

　　“以地養(yǎng)路”的模式在地方早有實(shí)踐。

　　廣東省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成為各省的“必修課”，廣東省政府于2012年出臺(tái)《關(guān)于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機(jī)制的意見》，該意見提出將軌道沿線周邊的土地綜合開發(fā)的凈收益按補(bǔ)虧責(zé)任由各有關(guān)方共享，并應(yīng)首先用于彌補(bǔ)城際軌道交通項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的資金缺口。

　　曾參加過(guò)廣東省交通規(guī)劃的中國(guó)工程院院士王夢(mèng)恕還記得十年前廣東的“闊綽”出手，當(dāng)時(shí)主要由省財(cái)政負(fù)擔(dān)省內(nèi)鐵路建設(shè)資金。而如今，通過(guò)土地開發(fā)為鐵路建設(shè)融資已經(jīng)成了更好的辦法?！皬V東鐵路周邊土地的開發(fā)足以覆蓋建設(shè)成本了。”王夢(mèng)恕說(shuō)。

　　然而，大多數(shù)省份的土地價(jià)值遠(yuǎn)比不上廣東，地方財(cái)政實(shí)力也不足以支撐鐵路建設(shè)。

　　為調(diào)動(dòng)地方政府對(duì)鐵路建設(shè)的積極性，《意見》中對(duì)增量土地給出意見，“相關(guān)新增建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)省級(jí)人民政府嚴(yán)格審核后，暫由國(guó)土資源部予以計(jì)劃單列?！?/p>

　　“新增土地計(jì)劃單列”的消息給地方政府打了一劑強(qiáng)心針?！笆〖?jí)政府審核、國(guó)土部計(jì)劃單列，給了地方政府一定的動(dòng)力，如果只調(diào)動(dòng)鐵路部門的積極性而地方政府沒有積極性，那這個(gè)事動(dòng)不起來(lái)?！鼻笆鼋咏l(fā)改委人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，“地方政府最缺的是只調(diào)動(dòng)鐵路部門的積極性而地方政府沒有積極性，那這個(gè)事動(dòng)不起來(lái)?！鼻笆鼋咏l(fā)改委人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，“地方政府最缺的是土地指標(biāo)，把這個(gè)新增建設(shè)用地指標(biāo)單列，意味著可以多賣土地，以此來(lái)調(diào)動(dòng)地方政府的積極性”。

　　站在門口的民資

　　目前，各省正在積極推進(jìn)鐵路建設(shè)，布置新的規(guī)劃和建設(shè)任務(wù)。浙江近日動(dòng)員并部署了浙江鐵路建設(shè)“八八計(jì)劃”，4年內(nèi)將開工16個(gè)鐵路項(xiàng)目，投資1350億元；湖南省發(fā)改委則發(fā)布消息稱，2014年湖南計(jì)劃新開工5個(gè)鐵路項(xiàng)目，總投資近千億元；貴州提出力爭(zhēng)全年完成鐵路投資330億元，比年初目標(biāo)增加20億元。

　　此外，山東的首個(gè)以地方投資為主的濟(jì)青高鐵項(xiàng)目計(jì)劃投資達(dá)到522億元。公開資料顯示，濟(jì)青高鐵由山東省政府和中國(guó)鐵路總公司合資建設(shè)，中鐵總占20%的股份，剩余80%由山東高速集團(tuán)代表山東省政府出面籌資，山東高速將控股濟(jì)青高鐵。而在80%的地方自籌資金中，山東省管企業(yè)和省國(guó)土廳所屬土地儲(chǔ)備中心以土地開發(fā)收益金為依托出資30%；高鐵沿線各地政府以土地和拆遷費(fèi)用入股出資30%；國(guó)內(nèi)各類企業(yè)、包括民間資本和社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等出資20%；余下的20%希望能引入外資參與投資。

　　合資建設(shè)的投入比例依各省情況有所不同，但建設(shè)資金的組成部分基本類似?！拌F路建設(shè)基金和國(guó)家投資的部分，以中鐵總作為出資代表，然后地方政府也出一部分，主要以土地和征地拆遷投資進(jìn)來(lái)，有了這個(gè)資本金之后再跟銀行貸款?！鄙鲜鼋咏l(fā)改委人士說(shuō)。

　　6月25日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布了《鐵路發(fā)展基金管理辦法》，為民間資本“入鐵”制定規(guī)則。

　　“引入民營(yíng)資本更多是為了解決政府投入過(guò)大，負(fù)擔(dān)過(guò)重的問題，政府投一部分，剩下的那部分吸引社會(huì)資本，讓社會(huì)資本獲得一部分的盈利，減少政府投資并且提高了整體效益。”上述發(fā)改委人士說(shuō)。

　　修鐵路，在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，還能給地方政府帶來(lái)不小的GDP增長(zhǎng)?！安荒芡耆呀煌ɑA(chǔ)設(shè)施建設(shè)看成商業(yè)化投資，它能帶來(lái)的不僅僅是本地的經(jīng)濟(jì)效益還有社會(huì)效應(yīng)，對(duì)國(guó)土開發(fā)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)都具有意義，而不是過(guò)多考慮這個(gè)交通本身產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益?！鄙鲜鼋咏l(fā)改委人士表示，“這也是國(guó)家支持中西部鐵路發(fā)展的一個(gè)原因?！薄靶藿ㄨF路能夠提振全省的GDP，地方政府都很積極?！蓖鯄?mèng)恕說(shuō)。

　　國(guó)務(wù)院去年下發(fā)《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》后，今年不到兩個(gè)月里連續(xù)出臺(tái)《辦法》和《意見》，這與政府簡(jiǎn)政放權(quán)，取消和下放的行政審批事項(xiàng)，以及落實(shí)鼓勵(lì)社會(huì)投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)不無(wú)關(guān)系。

　　“地方投資為主的城際鐵路在未來(lái)如何定價(jià)，最后如何清算，以及鐵路投資債券發(fā)行的具體辦法，國(guó)家層面會(huì)有統(tǒng)一的政策作為規(guī)范指導(dǎo)，但還需要地方的細(xì)化和落實(shí)?！蓖醯聵s說(shuō)。

　　業(yè)內(nèi)對(duì)鐵路改革的期待遠(yuǎn)不止如此。王德榮正在草擬運(yùn)價(jià)改革的建議草案，希望鐵路運(yùn)輸?shù)墓嫘院蜕虡I(yè)性在票價(jià)上有所反應(yīng)。（余寒 趙雪辰）

來(lái)源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)

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