電力改革：政策框架獲完善 能否落地引期待

　　在能源領(lǐng)域改革亟待加快推進(jìn)的大背景下，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局日前公布了電力體制改革的六個(gè)配套文件，從輸配電價(jià)、電力市場(chǎng)建設(shè)、交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行、發(fā)用電計(jì)劃有序放開、售電側(cè)改革及規(guī)范自備電廠等重點(diǎn)領(lǐng)域改革進(jìn)行了部署。這些配套文件貫徹了電力體制改革精神，為電力改革的具體實(shí)施提供了進(jìn)一步指導(dǎo)，不僅標(biāo)志著新一輪電力體制改革進(jìn)入全面實(shí)施階段，還為推動(dòng)能源改革邁出了重要的一步。

　　接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪的專家表示，這六個(gè)文件從市場(chǎng)基本制度、價(jià)格機(jī)制、市場(chǎng)體系的建立等方面，構(gòu)建了一套相對(duì)完善的電力改革政策框架。

　　電力體制改革步伐加快、力度加大

　　2012年3月18日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，再次強(qiáng)調(diào)深化電力體制改革。2015年3月，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》下稱《意見》的公布展開了新一輪電力體制改革。

　　此次為貫徹落實(shí)《意見》文件精神，一次性發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》、《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見》、《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》、《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》、《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》、《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》等6個(gè)配套文件，足見中央、國(guó)務(wù)院對(duì)電力體制改革的力度和決心。

　　自從我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化階段以來(lái)，能源工業(yè)發(fā)展迅速，已成為世界最大的能源生產(chǎn)消費(fèi)國(guó)，但快速發(fā)展所帶來(lái)的負(fù)面影響日益顯現(xiàn)，人均能源遠(yuǎn)低于世界平均水平，能源安全形勢(shì)非常嚴(yán)峻，環(huán)境污染的外部不經(jīng)濟(jì)以及近年多發(fā)的“油荒”、“電荒”等，都使加快能源改革步伐迫在眉睫。

　　我國(guó)的電力體制改革始于上世紀(jì)。1997年，電力部撤銷，電力行政管理權(quán)移交國(guó)家經(jīng)貿(mào)委及地方政府，實(shí)現(xiàn)了政企分開。2002年3月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《電力體制改革方案》，成立電力體制改革小組，開啟了我國(guó)電力市場(chǎng)化改革歷程。同年12月，國(guó)家電力公司拆分為兩大電網(wǎng)公司和五大發(fā)電公司。2003年3月，成立國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)，開始履行電力市場(chǎng)監(jiān)管者的職責(zé)。

　　多措并舉，還原電力商品屬性

　　“配套的六個(gè)文件從市場(chǎng)基本制度、價(jià)格機(jī)制、市場(chǎng)體系的建立等方面，構(gòu)建了一套相對(duì)完善的電力改革政策框架。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所所長(zhǎng)助理、研究員郭焦鋒在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，配套文件中有三個(gè)方面在整個(gè)電力體系改革中起到了主導(dǎo)作用：輸配電改革，電力市場(chǎng)的建立和電力機(jī)構(gòu)的組建，放開發(fā)用電計(jì)劃。

　　《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》明確規(guī)定，按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，核定電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許總收入和分電壓等級(jí)輸配電價(jià)。根據(jù)“管住中間、放開兩頭”體制構(gòu)架，電網(wǎng)企業(yè)的收入來(lái)源不再是原來(lái)的上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)價(jià)差，而是按照政府核定的輸配電價(jià)收取過(guò)網(wǎng)費(fèi)。同時(shí)，還考慮到了逐步減少交叉補(bǔ)貼。郭焦鋒認(rèn)為，輸配電價(jià)改革的實(shí)施還原了電力商品屬性，對(duì)破除壟斷，優(yōu)化資源配置，形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格起到了很大的作用。

　　我國(guó)能源市場(chǎng)發(fā)育不完全，競(jìng)爭(zhēng)不充分，一直處于自然壟斷和行政壟斷疊加的狀態(tài)，《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見》明確提出，在全國(guó)范圍內(nèi)逐步形成競(jìng)爭(zhēng)充分、開放有序、健康發(fā)展的市場(chǎng)體系，市場(chǎng)主體包括各類發(fā)電企業(yè)、供電企業(yè)、售電企業(yè)和電力用戶，各類市場(chǎng)主體在清晰明確的市場(chǎng)規(guī)則下公平競(jìng)爭(zhēng)和購(gòu)買電力服務(wù)?！蛾P(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》進(jìn)一步明確，交易機(jī)構(gòu)可以采取電網(wǎng)企業(yè)相對(duì)控股的公司制、電網(wǎng)企業(yè)子公司制、會(huì)員制等組織形式。對(duì)此，郭焦鋒認(rèn)為，電力市場(chǎng)的建立和電力交易機(jī)構(gòu)的組建勾畫了電力市場(chǎng)建設(shè)的框架。

　　《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》的發(fā)布體現(xiàn)了電力普遍服務(wù)的基本屬性，更為無(wú)議價(jià)能力用戶的用電提供了重要保障。“而且，還有望打破‘一網(wǎng)獨(dú)大’的格局。”郭焦鋒說(shuō)道，“放開發(fā)用電計(jì)劃明確了發(fā)電優(yōu)先權(quán)，明確了可再生能源，像太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物能這些新能源在電力市場(chǎng)中的發(fā)電優(yōu)先順序，全額保障發(fā)電，解決了由于電網(wǎng)接入問(wèn)題所產(chǎn)生的棄光、棄風(fēng)現(xiàn)象，提高電力系統(tǒng)的清潔能源比重，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排。”

　　除郭焦鋒提出的三方面外，對(duì)不直接參與電力交易市場(chǎng)的普通電力用戶，對(duì)本輪電力體制改革感受最直觀、利益最直接的莫過(guò)于售電側(cè)改革?！蛾P(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》明確了售電公司、市場(chǎng)主體等的準(zhǔn)入和退出條件，而且也明確了售電公司可擁有增量配電網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，并對(duì)售電的交易方式、交易要求、交易價(jià)格，以及結(jié)算方式進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明。售電公司為爭(zhēng)取客戶，將更多在面向終端客戶的技術(shù)創(chuàng)新和服務(wù)提升上做文章，普通電力用戶不僅將獲得更高質(zhì)量的電力服務(wù)，也將直接享受整合互聯(lián)網(wǎng)、分布式發(fā)電、智能電網(wǎng)等新興技術(shù)所帶來(lái)的利益。

　　此次發(fā)布的六個(gè)配套文件中，五個(gè)為實(shí)施意見，僅一個(gè)為指導(dǎo)意見?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》對(duì)自備電廠的規(guī)劃和建設(shè)做出了嚴(yán)格的規(guī)定，不僅要納入國(guó)家依據(jù)總量控制制定的火電建設(shè)規(guī)劃，而且要與公用火電項(xiàng)目同等條件參與優(yōu)選。

　　執(zhí)行情況是改革成功與否的關(guān)鍵

　　郭焦鋒認(rèn)為，電力體制改革的全面實(shí)施是一個(gè)良好的開端，推動(dòng)了其它能源領(lǐng)域的改革?？梢灶A(yù)見，電力改革之后，能源改革領(lǐng)域還會(huì)有一系列改革。

　　但對(duì)政策是否能執(zhí)行到位，郭焦鋒表示擔(dān)憂。他認(rèn)為，輸配價(jià)的核定非常復(fù)雜，如何合理科學(xué)地核算不同等級(jí)，不同線路，不同建設(shè)時(shí)期的輸配電成本和費(fèi)用是輸配價(jià)改革的難點(diǎn)；在電力市場(chǎng)建設(shè)方面，能夠建設(shè)相對(duì)獨(dú)立的調(diào)度機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)體系是強(qiáng)有力的支撐，獨(dú)立是指不隸屬于企業(yè)，也不服務(wù)于企業(yè)，強(qiáng)調(diào)公平公正公開，但在我國(guó)現(xiàn)有的體制下，能建立這樣一個(gè)平臺(tái)并非易事；發(fā)用電計(jì)劃中的優(yōu)先權(quán)使用問(wèn)題，保底服務(wù)、基民用電以及基礎(chǔ)性計(jì)劃等如何排序，是否仍有一定的行政壟斷權(quán)存在，這些都是改革過(guò)程中必須要考慮的問(wèn)題。

　　對(duì)此，郭焦鋒說(shuō)，“希望政府將來(lái)出臺(tái)一系列政策來(lái)支持已有政策，讓已有政策真正落到實(shí)處，也讓市場(chǎng)參與者，不論是發(fā)電企業(yè)還是用電企業(yè)都能有一個(gè)明確的預(yù)期?！?/p>

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