民營森林公園生存緣何如此舉步維艱？ ——廣東觀音山國家森林公園生存現(xiàn)狀調(diào)查（下）

　　從莞高速清溪支線工程穿越觀音山。

　　中石油西氣東輸二線廣深支干線工程穿越觀音山核心景區(qū)，公園植被遭到破壞。

　　南方電網(wǎng)東莞供電局等單位五組高壓輸電線路穿越觀音山架設(shè)線塔，工程對山體造成破壞。
 

　　提 要
 

　　廣東觀音山國家森林公園作為首個國家級民營森林公園，以其自身完備的生態(tài)資源，承擔(dān)起了工業(yè)化進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境的修復(fù)責(zé)任，成為珠三角鱗次櫛比的工業(yè)群中，綠色發(fā)展的絢麗奇葩。
 

　　18年彈指一揮間，而對于廣東觀音山國家森林公園董事長黃淦波和他的觀音山來說，自1999年結(jié)緣以來的18年，他們共同經(jīng)歷了太多的喜怒哀樂、沉浮起落。
 

　　從合同糾紛、經(jīng)營權(quán)之爭到中石油管道項(xiàng)目、南方電網(wǎng)高壓線項(xiàng)目、從莞高速等3項(xiàng)工程的無情“穿越”，18年艱苦守候和辛勤耕耘之路折射了我國民營國家森林公園舉步維艱的生存現(xiàn)狀況， 在夾縫中求生存，在巨大的壓力和孤立無援的狀態(tài)下求發(fā)展。
 

　　如何使民營森林公園的管理步入法制化、制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的管理軌道?當(dāng)前亟需加強(qiáng)對森林公園管理的重視，加強(qiáng)立法、完善管理體制，充分發(fā)揮出森林公園的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。
 

　　撰稿：劉曉星
 

　　關(guān)注一：
 

　　多次遭遇低價收購，最終法律維護(hù)了觀音山合法權(quán)益
 

　　有誰能料到，正當(dāng)觀音山欣欣向榮發(fā)展之時，正當(dāng)黃淦波準(zhǔn)備大刀闊斧干事業(yè)之際，一波一波的劫難開始向他們襲來……
 

　　1999年，黃淦波與石新社區(qū)居委會簽訂的《聯(lián)合開發(fā)合同書》和《協(xié)議書》屬于土地承包經(jīng)營合同，觀音山公司作為合同約定范圍內(nèi)森林、林木和林地的使用權(quán)人，合同所包括建筑、建筑所占用的土地的用益物權(quán)人和土地承包經(jīng)營權(quán)人，所享有的權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。而體現(xiàn)合法權(quán)益的《林權(quán)證》18年來始終不能變更過戶。
 

　　2004年起，為提升品牌價值和管理水平，觀音山森林公園開始準(zhǔn)備申報(bào)國家級森林公園，并于2005年初向東莞市林業(yè)局報(bào)送了有關(guān)申報(bào)材料，請求批準(zhǔn)和支持，但東莞市林業(yè)局以沒有申報(bào)國家級森林公園規(guī)劃等理由不同意申報(bào)。
 

　　2005年3月，觀音山公園又先后3次向樟木頭鎮(zhèn)政府書面申請，鎮(zhèn)政府以沒有先例為由拒絕。后觀音山公園依照法律規(guī)定直接向廣東省林業(yè)廳和國家林業(yè)局提出申請，2005年12月23日，廣東觀音山國家森林公園得到國家林業(yè)局批準(zhǔn)，正式成立。
 

　　但觀音山獲批國家級森林公園稱號后，當(dāng)?shù)卣畢s不予承認(rèn)。
 

　　2006年10月10日，樟木頭鎮(zhèn)政府上報(bào)文件《關(guān)于將觀音山森林公園納入全市森林公園建設(shè)規(guī)劃的請示》，請求東莞市政府同意將觀音山公園納入全市森林公園建設(shè)規(guī)劃中;同年11月11日，東莞市政府下發(fā)《關(guān)于將觀音山森林公園納入全市森林公園建設(shè)規(guī)劃問題的復(fù)函》稱：“將觀音山森林公園納入銀瓶嘴森林公園總體規(guī)劃、概算，鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)涉及收回森林公園的經(jīng)營權(quán)及征地的補(bǔ)償問題，并由市、鎮(zhèn)兩級分擔(dān)其工程建設(shè)資金。”
 

　　2006年初，在觀音山國家森林公園經(jīng)營者不知情的情況下，樟木頭鎮(zhèn)政府對觀音山公園做了規(guī)劃，并于6月8日下發(fā)文件，以“民營企業(yè)不能投資旅游產(chǎn)業(yè)”為由收購觀音山國家森林公園。至于收購價格，時任樟木頭政府常務(wù)副鎮(zhèn)長羅某口頭通知“3000萬元收購觀音山”，并且不是給現(xiàn)金，而是給一間約1萬平方米的舊廠房，其實(shí)際價值不超過1500萬元，而此時觀音山公園的投資、招資已經(jīng)過億元。后經(jīng)觀音山森林公園多方努力，在國家林業(yè)局等部門和領(lǐng)導(dǎo)的支持下，第一次收購才告一段落。
 

　　2007年，國家林業(yè)局批準(zhǔn)了觀音山公園總體規(guī)劃，即觀音山公園內(nèi)會展中心周圍1500畝區(qū)域內(nèi)可進(jìn)行旅游附屬設(shè)施建設(shè)。2009年3月16日，當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)負(fù)責(zé)人對觀音山經(jīng)營者稱：鎮(zhèn)里打算收購觀音山公園，作價在1億元左右。而此時公園投資和招資超過6億元，收購再次被拒。
 

　　低價收購的“鬧劇”不止一次在觀音山上演，而收購的理由竟然是民營企業(yè)不能投資公園。提起幾次遭遇“被收購”的情形，黃淦波言語中滿懷無奈，收回觀音山幾乎成為當(dāng)?shù)卣闹匾h題。
 

　　2010年1月28日，石新社區(qū)居委會起訴黃淦波與東莞市觀音山森林公園開發(fā)有限公司，請求法院判決解除開發(fā)合同，要求黃淦波與觀音山開發(fā)公司返還樟木頭森林公園范圍內(nèi)的所有土地、建筑物、觀光旅游設(shè)施及其經(jīng)營權(quán)。此案歷經(jīng)兩審，2014年3月30日經(jīng)最高人民法院多次復(fù)核審查，并組織專家多次質(zhì)證、舉證研判，最終做出終審判決，駁回石新社區(qū)居委會的上訴，維持廣東省高級人民法院判決。至此，糾纏觀音山國家森林公園4年多的經(jīng)營權(quán)問題終于塵埃落定。
 

　　據(jù)了解，之所以在成為國家森林公園后經(jīng)營權(quán)被各方覬覦，原因是觀音山的大面積土地若能開發(fā)房地產(chǎn)，將會帶來巨大利潤。
 

　　據(jù)了解，如果按1∶2的容積率進(jìn)行建設(shè)，觀音山1500畝土地性質(zhì)改變后可開發(fā)200萬平方米的商品房。若按每平方米獲利0.5萬元計(jì)算，利潤價值達(dá)100億元。此外，觀音山國家森林公園外西側(cè)還有一處20多萬平方米的果園，若按照1∶5的容積率進(jìn)行商業(yè)、住宅開發(fā)，此地塊的利潤價值也將超過80億元。
 

　　關(guān)注二：
 

　　遭遇三項(xiàng)工程“穿越”，法律條文緣何變成“空文”?
 

　　提起這些“無妄之災(zāi)”，最讓黃淦波倍感心痛的是先后有3項(xiàng)建設(shè)工程都從觀音山國家森林公園的核心景觀區(qū)直接“穿越”：一是從莞高速清溪支線工程以打通隧道的方式“穿越”;二是中石油西氣東輸二線廣深支干線以填埋的方式“穿越”;三是南方電網(wǎng)東莞供電局等單位五組高壓輸電線路穿越觀音山架設(shè)線塔工程。
 

　　滄州科技事務(wù)司法鑒定中心鑒定意見指出：3項(xiàng)工程項(xiàng)目的建設(shè)使廣東觀音山國家森林公園不能按總體規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)。
 

　　西氣東輸二線工程的天然氣管道工程施工方擅自改變線路，從公園的中間由北至南橫穿3公里，且大部分施工地位于國家森林公園的核心保護(hù)區(qū)內(nèi)。穿過的地帶，寬度最窄9米，最寬達(dá)45米，工程管道都是采用淺埋的方式進(jìn)行施工，覆土后只能種植一些小型灌木，而且成活率很低，山體已經(jīng)不可能恢復(fù)到之前的生態(tài)環(huán)境。
 

　　從莞高速公路工程將以3公里長隧道的形式穿越觀音山，并以爆破的方式開挖隧道。由于觀音山的地質(zhì)結(jié)構(gòu)多為巖石層，地表覆蓋土壤較薄，沒有足夠的緩沖區(qū)，而公園地下隧道施工極有可能破壞位于觀音山頂?shù)幕◢弾r石雕像的安全穩(wěn)固。
 

　　而高壓輸電線路巨大的高壓線塔既損害了公園的生態(tài)環(huán)境，還給游客的人身安全帶來極大的隱患。
 

　　觀音山生態(tài)環(huán)境不僅遭遇工程“穿越”，也受到附近村民毀林種果樹、違建別墅、擅建商業(yè)等行為的干擾破壞。滄州科技事務(wù)司法鑒定中心鑒定意見指出：觀音山國家森林公園境內(nèi)現(xiàn)有荔枝樹的面積至少為1085.91畝。而公園在接手時，荔枝林只有區(qū)區(qū)200畝，其余果樹均為村民擅自毀林種植。
 

　　對于森林公園管理，中央到地方均出臺了多部辦法條例。2011年，國家林業(yè)局通過《國家級森林公園管理辦法》。自1995年湖南省率先公布施行《湖南省森林公園管理?xiàng)l例》以來，各地將森林公園立法作為重要工作來抓，并相繼取得突破。廣東、江西、黑龍江、四川、安徽、貴州等省人大常委會先后制定條例，貴州、山西、甘肅等省政府制定管理辦法，廣州、南昌、洛陽、青島等市也出臺了專門法規(guī)。這些法規(guī)立足于森林公園規(guī)范管理的實(shí)際需求，相關(guān)內(nèi)容不斷得到充實(shí)與完善。
 

　　根據(jù)國家林業(yè)局森林管理辦公室2013年11月12日印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好森林公園管理工作的通知》，其中明確了“嚴(yán)禁風(fēng)電、房地產(chǎn)項(xiàng)目。嚴(yán)格控制水電項(xiàng)目。”并指出各省報(bào)送審查的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)僅限于國家和省級重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、森林公園總體規(guī)劃內(nèi)的項(xiàng)目以及直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的項(xiàng)目，但是南方電網(wǎng)高壓線工程這種非森林公園總體規(guī)劃內(nèi)的項(xiàng)目卻在廣東觀音山國家森林公園通過。
 

　　根據(jù)《國家級森林公園管理辦法》第十五條規(guī)定：嚴(yán)格控制建設(shè)項(xiàng)目使用國家級森林公園林地，但是因保護(hù)森林及其他風(fēng)景資源、建設(shè)森林防火設(shè)施和林業(yè)生態(tài)文化示范基地、保障游客安全等直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施除外。建設(shè)項(xiàng)目確需使用國家級森林公園林地的，應(yīng)當(dāng)避免或者減少對森林景觀、生態(tài)以及旅游活動的影響，并依法辦理林地占用、征收審核審批手續(xù)。建設(shè)項(xiàng)目可能對森林公園景觀和生態(tài)造成較大影響或者導(dǎo)致森林風(fēng)景資源質(zhì)量明顯降低的，應(yīng)當(dāng)在取得國家級森林公園撤銷或者改變經(jīng)營范圍的行政許可后，依法辦理林地占用、征收審核審批手續(xù)。
 

　　中石油“西氣東輸”工程、從莞高速公路工程以及南方電網(wǎng)高壓線工程既非為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施，而且在建設(shè)過程中也未依法辦理林地占用、征收審核審批手續(xù)，但3項(xiàng)工程依然在觀音山公園核心區(qū)內(nèi)強(qiáng)行通過。
 

　　國家林業(yè)局《占用征用林地審核審批管理規(guī)范》第一項(xiàng)第二條規(guī)定：“省級政府有關(guān)部門批準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，原則上可以占用征用除國家級自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)、國家級森林公園和風(fēng)景名勝區(qū)范圍以外的林地。”但是，作為東莞市籌建項(xiàng)目的從莞高速公路清溪支線，卻占用觀音山國家森林公園范圍內(nèi)的核心區(qū)強(qiáng)行而過。
 

　　《國家級森林公園管理辦法》規(guī)定：“國家級森林公園內(nèi)已建或者在建的建設(shè)項(xiàng)目不符合總體規(guī)劃要求的，應(yīng)當(dāng)按照總體規(guī)劃逐步進(jìn)行改造、拆除或者遷出。”但是，觀音山公園內(nèi)卻有近10幢與《總體規(guī)劃》不相符的違章建筑存在，至今仍屹立不倒。
 

　　根據(jù)《廣東省森林公園管理?xiàng)l例》，在森林公園內(nèi)從事破壞森林資源活動的，由縣級以上林業(yè)行政主管部門或者有關(guān)行政主管部門責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，沒收違法所得，并處1000元以上1萬元以下的罰款;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但是觀音山國家森林公園被附近村民毀林種果多達(dá)1000多畝，且村民并不能提供林業(yè)部門的批準(zhǔn)林木采伐許可證。
 

　　國務(wù)院2010年印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》明確，國家層面禁止開發(fā)區(qū)域，包括國家級自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質(zhì)公園。就國家森林公園而言，根據(jù)規(guī)劃，除必要的保護(hù)設(shè)施和附屬設(shè)施外，禁止從事與資源保護(hù)無關(guān)的任何生產(chǎn)建設(shè)活動。
 

　　雖然現(xiàn)行的諸多法律有明文規(guī)定，但仍未能有效阻止觀音山公園內(nèi)違法行為的發(fā)生，也未能將違法人員繩之于法。
 

　　關(guān)注三：
 

　　緣何10余年維持低價門票，多次調(diào)價申請得不到相關(guān)部門支持?
 

　　廣東觀音山國家森林公園是國家4A級景區(qū)，但就是這樣一家享譽(yù)頗高的民營公園，卻陷入了“10余年維持低價門票、多次調(diào)價申請得不到相關(guān)部門支持”的困境。
 

　　在觀音山公園門樓的售票大廳，清晰地標(biāo)明公園的通票價格為每人次45元，票面上有兩聯(lián)驗(yàn)票聯(lián)。其中，公園的入園門票為每人次10元，觀音寺禮佛門票為每人次35元。
 

　　據(jù)了解，廣東觀音山國家森林公園投資者在1999年與當(dāng)?shù)厥麓逦瘯炗啞堵?lián)合開發(fā)合同》后，便一直自主投資、開發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營。
 

　　2007年，觀音山公園門票價格被東莞市物價局批準(zhǔn)為通票每人次45元，在當(dāng)時的特定環(huán)境下，公園門票價格被納入政府指導(dǎo)價。至今10年，公園的門票價格從未進(jìn)行過調(diào)整。
 

　　據(jù)了解，公園90%的經(jīng)濟(jì)收入主要還是來自于門票。而門票的收入主要用于觀音山的生態(tài)保護(hù)、項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)境整治、經(jīng)營管理、宣傳營銷等方面。
 

　　據(jù)悉，觀音山公園正在為“五年內(nèi)創(chuàng)建國家5A級景區(qū)”、打造東莞城市名片和中國第五大佛教景區(qū)的目標(biāo)而努力，而這些需要巨大的資金投入和政府支持，但是目前的收入狀況，難以維系觀音山公園的升級換代。與此同時，近年隨著物價的上漲和工作人員的增加，公園的經(jīng)營維護(hù)成本增長數(shù)倍，而公園的主要經(jīng)濟(jì)來源，卻仍然停留在10年前的水平。
 

　　公園門票受“政府指導(dǎo)價”的限制，已經(jīng)不能客觀地反映價值與價格的內(nèi)在關(guān)系，也不能體現(xiàn)企業(yè)的投入與產(chǎn)出的匹配關(guān)系，嚴(yán)重制約了景區(qū)的升級換代和可持續(xù)發(fā)展。為此，觀音山國家森林公園多次上書東莞市物價局和東莞市發(fā)改局，申請取消東莞市觀音山森林公園門票政府指導(dǎo)價，實(shí)行市場調(diào)節(jié)價，但均被否定。
 

　　2014年4月6日，觀音山公園再向東莞市物價局發(fā)函申請取消政府指導(dǎo)價，實(shí)行市場調(diào)節(jié)價。
 

　　2014年7月25日，東莞市物價局下發(fā)東價函【2014】233號文《關(guān)于補(bǔ)充承包合同等相關(guān)資料的函》稱，根據(jù)《中華人們共和國旅游法》第四十三條“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具等另行收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行政府定價或者政府指導(dǎo)價，嚴(yán)格控制價格上漲。”為確定觀音山公園是否屬于利用公共資源建設(shè)的景區(qū)，請補(bǔ)充提供包括承包合同復(fù)印件，自設(shè)立以來的資金投入情況，各級財(cái)政資金投入，土地權(quán)屬證明復(fù)印件等在內(nèi)的相關(guān)資料。
 

　　2014年7月30日，公園給東莞市發(fā)改局并物價局《關(guān)于補(bǔ)充承包合同等相關(guān)資料的函》的復(fù)函稱，觀音山公園是一家純民營企業(yè)投資開發(fā)的景區(qū)，非享受公共財(cái)政支持的事業(yè)單位或公益機(jī)構(gòu)，也非政府“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)”，不屬于《價格法》和《旅游法》所調(diào)整的范圍和對象。對觀音山實(shí)行“市場調(diào)節(jié)價”，是市場規(guī)律的需要，也是民營企業(yè)自身發(fā)展的需要，更符合當(dāng)前中央鼓勵民營企業(yè)投資旅游業(yè)的政策。
 

　　2014年11月4日，東莞市發(fā)展和改革局下發(fā)東發(fā)改函【2014】410號《關(guān)于觀音山森林公園門票價格管理有關(guān)問題的復(fù)函》，認(rèn)為公園屬于利用集體林地資源建設(shè)的國家級森林公園，根據(jù)《中華人民共和國旅游法》《游覽參觀門票價格管理辦法》《國家級森林公園管理辦法》等有關(guān)規(guī)定，決定不同意放開觀音山森林公園門票價格，繼續(xù)執(zhí)行政府指導(dǎo)價管理。
 

　　對于東莞市發(fā)改局拒絕東莞進(jìn)入市場調(diào)節(jié)價的法律依據(jù)，公園法律顧問認(rèn)為，東莞市發(fā)改局引用法律條文存在不當(dāng)?shù)那闆r。
 

　　首先，發(fā)改局引用《中華人們共和國旅游法》第四十三條：“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具等另行收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行政府定價或政府指導(dǎo)價，嚴(yán)格控制價格上漲”是錯誤的。此法條是關(guān)于利用公共資源建設(shè)景區(qū)收費(fèi)的一項(xiàng)特別規(guī)定。從法理上講，利用公共資源建設(shè)的景區(qū)，耗費(fèi)了公共資源，具有一定的公益性，因此其收費(fèi)定價不能完全由市場來決定，政府應(yīng)當(dāng)有一定的行政管制，而非公共資源建設(shè)的景區(qū)收費(fèi)不應(yīng)在此限制內(nèi)。
 

　　根據(jù)合同及相關(guān)資料顯示，觀音山公園實(shí)屬樟木頭鎮(zhèn)石新村的集體土地，而公園的負(fù)責(zé)人黃淦波是此塊土地的承包者和經(jīng)營者，其所有權(quán)和使用權(quán)非常明確，即觀音山公園的投資者不是國家、政府而是自然人。因此，觀音山公園應(yīng)當(dāng)屬于非公共資源建設(shè)的景區(qū)。
 

　　其次，觀音山公園的投資主體是民營企業(yè)，國家和政府無資金投入或財(cái)政補(bǔ)貼，故也不適用于《中華人們共和國旅游法》第四十三條規(guī)定。而根據(jù)《中華人們共和國旅游法》第四十六條規(guī)定：“城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營，其管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。故觀音山公園亦不屬于國家法律調(diào)整的范疇。
 

　　觀音山公園既不是國有的名山大川、江河湖泊，也不是稀缺的壟斷資源或關(guān)乎國計(jì)民生的公益服務(wù)。它只是民營企業(yè)家用自有資金，聯(lián)合集體土地的所有者，共同開發(fā)建設(shè)的一個供人們觀光旅游、休閑度假、娛樂健身的普通服務(wù)項(xiàng)目，其本質(zhì)屬性決定它不應(yīng)屬于政府指導(dǎo)價的調(diào)整范圍。公園門票目前適度調(diào)價，即不違反國家有關(guān)旅游景區(qū)“三年一調(diào)價”的政策規(guī)定，也完全符合旅游市場競爭規(guī)則。
 

　　公園申請進(jìn)入市場調(diào)節(jié)價的目的是希望政府能在非國家壟斷經(jīng)營的領(lǐng)域中，給民營企業(yè)以更大的生存空間，在政策上給民營企業(yè)以更有力的支持，讓企業(yè)能真正按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來自我生存、自我發(fā)展、自由競爭，從而確保企業(yè)能健康、持續(xù)地發(fā)展。但是東莞市發(fā)改局卻將觀音山公園的訴求簡單理解為經(jīng)濟(jì)意義上的“收費(fèi)”或“提價”，以拒絕公園進(jìn)入市場調(diào)節(jié)價來約束和限制公園的市場競爭力，此做法值得商榷。
 

　　為此，2017年4月6日，觀音山公園再次向有關(guān)部門申請取消政府指導(dǎo)價，截至目前，仍未收到相關(guān)部門的回復(fù)。
 

　　盡管黃淦波和他的觀音山一路走來屢經(jīng)磨難、危機(jī)重重，但是，在黃淦波看來，既然選擇了觀音山、既然走上了公益路，早已不畏懼任何艱難險阻、風(fēng)雨兼程。
 

　　轉(zhuǎn)自：北國網(wǎng)

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