降成本，是中央提出的“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)之一。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期賴以發(fā)展的生產(chǎn)要素低成本發(fā)生了根本性變化，土地、稅費(fèi)、人工、能源等企業(yè)生產(chǎn)成本的增加，使以比較優(yōu)勢(shì)和后發(fā)優(yōu)勢(shì)為主的“投資拉動(dòng)型”和“出口導(dǎo)向型”發(fā)展模式難以為繼。因此，降低生產(chǎn)成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場(chǎng)活力，成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的重要內(nèi)容。
今年以來(lái)，國(guó)家土地督察濟(jì)南局對(duì)山東省降成本土地政策執(zhí)行情況開(kāi)展了集中督察調(diào)研，了解地方在完善“降成本”土地政策保障體系、降低土地審批供應(yīng)制度性成本等方面的探索，重點(diǎn)跟蹤地方在政策落實(shí)與實(shí)際操作方面存在的困難與問(wèn)題。
從土地供應(yīng)、地價(jià)管理等方面發(fā)力降成本
《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作方案的通知》對(duì)降低企業(yè)用地成本，尤其是工業(yè)企業(yè)用地成本作了專門部署，國(guó)土資源部也出臺(tái)了相關(guān)政策。濟(jì)南督察局督察發(fā)現(xiàn)，各地積極出臺(tái)措施，從創(chuàng)新土地供應(yīng)、地價(jià)管理制度等方面，幫助企業(yè)降低用地成本。
完善“降成本”土地政策保障體系。國(guó)家在“降成本”土地政策方面有一系列原則性要求，督察發(fā)現(xiàn)，山東省認(rèn)真貫徹落實(shí)并結(jié)合自身實(shí)際，創(chuàng)新制定有關(guān)政策，確保企業(yè)發(fā)展合理用地需求得到滿足。不少地區(qū)專門針對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓下發(fā)意見(jiàn)，全省逐步構(gòu)建起符合地方實(shí)際的“降成本”配套用地政策和制度體系。
完善基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估等基礎(chǔ)體系?；鶞?zhǔn)地價(jià)是土地成本的基礎(chǔ)，各地通過(guò)完善基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估體系，大幅降低了用地企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)了新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展和城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用。例如：濟(jì)南市新增公共管理與公共服務(wù)用地價(jià)格修正體系，明確了新興產(chǎn)業(yè)用地評(píng)估依據(jù)；臨沂市對(duì)地下空間土地用途評(píng)估地價(jià)作了差別化的政策規(guī)定。
降低土地審批供應(yīng)制度性成本。為降低隱性成本和制度性成本，臨沂市實(shí)行審管分離、集中審批，將供地審批事項(xiàng)全部納入市政府行政審批大廳統(tǒng)一受理、集中審批，提高了行政審批效率?；概_(tái)市創(chuàng)新服務(wù)模式，建立土地審批供應(yīng)綠色通道，從項(xiàng)目預(yù)審到項(xiàng)目供地實(shí)現(xiàn)“一條龍”全程服務(wù)。滕州市重點(diǎn)抓好審批提速、指標(biāo)統(tǒng)籌和規(guī)劃保障三條主線，推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目落地加速。
切實(shí)降低供應(yīng)環(huán)節(jié)用地成本。山東省結(jié)合一般工業(yè)項(xiàng)目生命周期，縮短工業(yè)供地出讓年限，實(shí)施彈性年期出讓、先租后讓等相結(jié)合的方式供地。濟(jì)南、臨沂、菏澤以彈性年期出讓方式供應(yīng)土地的，結(jié)合產(chǎn)業(yè)生命周期，按照20~50年確定出讓年期，減少企業(yè)用地成本近40%左右。淄博市對(duì)符合規(guī)劃、不改變用途的現(xiàn)有工業(yè)用地，使用地下地上空間提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價(jià)款。
設(shè)法降低新興等產(chǎn)業(yè)用地成本。各地加大對(duì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)等用地需求的支持力度，菏澤市對(duì)符合規(guī)定的新產(chǎn)業(yè)工業(yè)項(xiàng)目用地仍按工業(yè)用途管理；高唐縣對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取劃撥土地的方式供地，對(duì)光伏等新能源新業(yè)態(tài)優(yōu)先保障用地指標(biāo)；鄆城縣對(duì)使用荒山、荒地、荒灘的旅游項(xiàng)目減免相關(guān)費(fèi)用；臨沂市確定物流倉(cāng)儲(chǔ)用地參照工業(yè)用地政策執(zhí)行，大幅降低了物流倉(cāng)儲(chǔ)用地成本。
政策落實(shí)與實(shí)際操作存在困難
從督察調(diào)研情況看，各地在降低企業(yè)用地成本方面取得了明顯的成效，但在政策落實(shí)與實(shí)際操作中仍存在一些困難和問(wèn)題。
降低用地成本缺乏具體操作措施。目前，國(guó)家、省尚未制定明確、全面的降低用地成本的政策和措施。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作方案》提出，完善土地供應(yīng)制度，降低企業(yè)用地成本?！吨泄采綎|省委山東省人民政府關(guān)于深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)盤活土地資源提出明確意見(jiàn)?？傮w來(lái)看，國(guó)家和省出臺(tái)的政策宏觀性強(qiáng)、指導(dǎo)性強(qiáng)、原則性強(qiáng)，且均設(shè)有一定的前置條件和約束因素，各地在把握落實(shí)的尺度上存在不小差異，個(gè)別地方還存在消極觀望思想。
降低用地成本政策空間不大。工業(yè)用地出讓實(shí)行全國(guó)最低限價(jià)制度，造成降低用地成本的政策空間很小。目前，實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)用地成本費(fèi)用包括征地補(bǔ)償安置費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償、社保費(fèi)、新增土地有償使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)。問(wèn)卷調(diào)查顯示，企業(yè)用地每畝平均成本約14.5萬(wàn)元（不含使用土地儲(chǔ)備指標(biāo)或增減掛鉤指標(biāo)的費(fèi)用），不少縣區(qū)工業(yè)用地出讓最低限價(jià)低于14.5萬(wàn)元，一些地方工業(yè)用地執(zhí)行最低限價(jià)出讓，政府收益不僅不存在，甚至出現(xiàn)“倒貼”現(xiàn)象。不少地方政府負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)前形勢(shì)下工業(yè)企業(yè)用地成本下降空間非常有限。
降低用地成本手段單一。督察發(fā)現(xiàn)，各地出臺(tái)的可操作性、便于實(shí)施的降低用地政策集中于土地供應(yīng)環(huán)節(jié)，如鼓勵(lì)長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期出讓等新型供地方式等，這些政策手段相對(duì)單一，且缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的操作細(xì)則。從實(shí)施情況看，由于租賃、彈性出讓、分期供地等方式在抵押、融資、合作、轉(zhuǎn)讓方面存在諸多局限，多數(shù)企業(yè)并無(wú)申請(qǐng)意愿。地方在實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)前期愿意采取彈性年期出讓，但仔細(xì)核算成本收益后，認(rèn)為采取最長(zhǎng)年限盈利空間更大，往往又傾向于以最長(zhǎng)年期的出讓方式獲得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。
降成本配套政策還不完善。土地利用涉及轉(zhuǎn)、征、供、用等環(huán)節(jié)，審批周期長(zhǎng)導(dǎo)致用地審批制度性成本較高，但由于制度性障礙，這部分成本降低難度很大。企業(yè)在土地征收階段存在一定盲目性，因企業(yè)選址變化等原因，造成土地在實(shí)施征收后無(wú)法供應(yīng)，并長(zhǎng)期處于空閑狀態(tài)無(wú)法利用，客觀上增加了土地成本。此外，一些新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)項(xiàng)目用地類型在《土地利用現(xiàn)狀分類》中沒(méi)有明確定義，規(guī)劃部門給出的規(guī)劃條件在文件中也無(wú)直接對(duì)應(yīng)類型，國(guó)土資源部門在確定供地用途時(shí)缺乏直接依據(jù)，導(dǎo)致無(wú)法為項(xiàng)目確定最低用地成本。
打好“組合拳”助推實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展
根據(jù)對(duì)山東省各地督察調(diào)研情況研判，濟(jì)南督察局建議，圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革總目標(biāo)，打好細(xì)化政策措施、提高供地效率“組合拳”，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
對(duì)降成本土地政策細(xì)化分類。為更好地達(dá)到企業(yè)用地降成本效果，同時(shí)避免造成土地出讓過(guò)程中國(guó)有資產(chǎn)流失，建議在制定降成本土地政策時(shí)，不僅要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從國(guó)家和省級(jí)層面制定具體政策和措施，也要細(xì)化分類，以便于基層操作，更好地落實(shí)降成本土地政策。
實(shí)施工業(yè)用地預(yù)招拍掛制度。在按國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理土地征轉(zhuǎn)用手續(xù)時(shí)，進(jìn)行預(yù)招標(biāo)拍賣掛牌出讓，待征轉(zhuǎn)用地批準(zhǔn)后，正式簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》。預(yù)招拍掛制度可以提前確定用地意向人，進(jìn)而在一定程度上確保土地征收后及時(shí)供地，提高供地效率，降低企業(yè)用地成本。
適當(dāng)減少各項(xiàng)基金提取比例。保障企業(yè)項(xiàng)目用地的一個(gè)前提，是保障原土地權(quán)利人特別是被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。因此，在用地成本相關(guān)費(fèi)用中，有關(guān)征地補(bǔ)償費(fèi)用、社?；鸬认嚓P(guān)費(fèi)用不能降低，建議可以通過(guò)適當(dāng)減少或降低企業(yè)項(xiàng)目用地在供地過(guò)程中各項(xiàng)基金提取比例的方式實(shí)現(xiàn)降成本。
加快探索差別化獎(jiǎng)勵(lì)約束政策。扶持企業(yè)發(fā)展，降低用地成本只是一個(gè)方面。對(duì)于發(fā)展前景好的企業(yè)，可以通過(guò)在后期繳納的稅費(fèi)中逐年返還其前期繳納的部分土地費(fèi)用，用于扶持企業(yè)發(fā)展。有條件的地方可采取征收土地使用稅和設(shè)立閑置低效用地盤活專項(xiàng)資金等方式，制定相應(yīng)激勵(lì)和約束措施。
形成降成本土地政策執(zhí)行合力。降低用地成本涉及多個(gè)部門，建議盡快形成推進(jìn)供給側(cè)改革的組織保障，建立協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)信息溝通，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，明確各主體職責(zé)，防止問(wèn)題和矛盾相互轉(zhuǎn)嫁。（特約記者劉士春）
轉(zhuǎn)自：中國(guó)國(guó)土資源報(bào)
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