消費稅改革的影響與下一步方向

　　在經(jīng)濟下行疊加減稅降費導致地方財政困難、地方稅體系構(gòu)建亟待完善、中央和地方財政分配關(guān)系有待進一步理順的背景下，消費稅改革加快。

　　2019年9月，《關(guān)于印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》提出后移消費稅征收環(huán)節(jié)，并逐步從中央稅下劃為地方稅，推進立法，但是消費稅的征稅范圍、稅率結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮仍有待進一步完善。

　　消費稅是怎樣一種稅

　　我國消費稅是狹義消費稅，對特定消費品和消費行為征收，稅基較窄，1994年分稅制改革后征收，與增值稅同屬于流轉(zhuǎn)稅，在商品的交易和流通環(huán)節(jié)征收。但與增值稅不同，消費稅是價內(nèi)稅，作為產(chǎn)品價格的一部分存在，影響產(chǎn)品價格，而增值稅作為價外稅，其稅基是包含消費稅的；消費稅可以在企業(yè)所得稅稅前扣除，對企業(yè)生產(chǎn)行為產(chǎn)生影響。

　　消費稅征收方式不同于增值稅環(huán)環(huán)相扣的方式，征收環(huán)節(jié)單一，多數(shù)在生產(chǎn)或進口環(huán)節(jié)繳納，但金銀首飾、鉑金首飾、鉆石及鉆石飾品改至零售環(huán)節(jié)征收，卷煙在批發(fā)環(huán)節(jié)加征一道消費稅，超豪華小汽車在零售環(huán)節(jié)加征消費稅。由于征收環(huán)節(jié)單一，環(huán)節(jié)的選擇非常重要，因為各個環(huán)節(jié)的價值增量具有顯著區(qū)別，消費稅稅額也不同，對企業(yè)和消費者行為有不同影響。

　　消費稅的征收目的除了籌集財政收入外，主要集中在三個方面，即促進節(jié)約資源、保護環(huán)境；調(diào)節(jié)收入分配；抑制居民對煙酒的消費，保護健康。經(jīng)過多次改革后，現(xiàn)行消費稅有15個品目，主要為：煙、酒、鞭炮焰火、高檔化妝品、貴重首飾及珠寶玉石、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、成品油、摩托車、小汽車、木制一次性筷子、實木地板、電池、涂料。其中，主要是煙、成品油、小汽車和酒類消費四個稅目貢獻，合計占比約99%，其他稅目貢獻的消費稅微乎其微，因此調(diào)節(jié)收入分配的功能發(fā)揮有限。

　　消費稅長期是我國第四大稅種，2019年個人所得稅大幅減稅后，消費稅已成為我國第三大稅種。2015年國內(nèi)消費稅首次突破1萬億元后持續(xù)在這個數(shù)字以上，2018年為10632億元，占稅收收入和財政收入比重為6.8%和5.8%，占GDP比重為1.2%，僅次于增值稅(61531億元)、企業(yè)所得稅(35324億元)和個人所得稅(13872億元)。

　　消費稅為中央稅，上海、廣東、江蘇、湖南、云南、湖北等部分資源密集和消費能力強的省市貢獻較大。消費稅全部為中央收入，為降低征收成本，在生產(chǎn)和進口環(huán)節(jié)征收，因此稅源相對集中在煙、酒、油、汽車的生產(chǎn)地。其中，上海、廣東、江蘇、湖南、云南、湖北、山東、天津、陜西9省市消費稅占比合計超過50%，分別為8.2%、8.2%、6.5%、6.0%、5.7%、5.6%、4.2%、3.8%和3.2%。

　　為什么要進行消費稅改革

　　經(jīng)濟下行疊加減稅降費，財政收入增速大幅下行，收支矛盾加劇。近幾年的大規(guī)模減稅降費成效顯著，2018年減稅降費達1.3萬億元以上，2019年目標達到2萬億元，財政部部長劉昆預(yù)計全年減稅規(guī)模達到2.3萬億元，前三季度已經(jīng)完成近1.8萬億元。2019年前三季度全國公共財政收入同比增長3.3%，不到名義GDP7.6%的一半。其中，上海、北京、天津等省份財政收入在零上下，7省份負增長，11省份收入低于1%。同時，公共財政支出同比增長9.4%，全國財政收支矛盾加劇，部分地方政府“保運轉(zhuǎn)”困難，債務(wù)風險突出。地方政府收入捉襟見肘，為保障大規(guī)模減稅降費的推進，調(diào)整中央和地方的財政關(guān)系，構(gòu)建地方稅體系成為財政改革的當務(wù)之急。

　　地方稅體系亟待合理建設(shè)，消費稅條件最為成熟。房地產(chǎn)調(diào)控較緊，“房住不炒”“不把房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟的工作”，融資緊縮，房地產(chǎn)市場降溫，政府土地出讓收入增速大幅下滑，加劇了財政、債務(wù)和金融風險，地方政府穩(wěn)定財源建設(shè)勢在必行。1~9月土地出讓收入同比增長5.8%，較去年同期下降26.3個百分點。國際上地方稅體系通常包括房地產(chǎn)稅、消費稅和遺產(chǎn)稅。我國房地產(chǎn)稅立法正在穩(wěn)步推進，遺產(chǎn)稅是否會作為全新稅種開征還有待探討，因此消費稅是條件最成熟的改革方向。

　　從2018年財政收入看，消費稅收入相當于地方政府公共財政收入的10.9%，相當于中央財政的12.4%，如果將消費稅全部劃歸地方，則中央和地方財政分別占全國的40.8%和59.2%。消費稅逐步下劃地方，將有效助力地方財源建設(shè)。

　　另一方面，消費稅的征收范圍過小，征收環(huán)節(jié)靠前，稅率過于單一，未能充分發(fā)揮出調(diào)節(jié)的作用。我國消費稅的征收范圍僅限于15類稅目，且主要集中在煙、酒、油和汽車，并未涉及高污染、高耗能和娛樂等行業(yè)，不利于發(fā)揮“寓禁于征”的功能。目前的稅率較為單一，且稅率偏低，高爾夫球及球具的稅率為10%，高檔手表的稅率為20%，游艇稅率為10%，高檔化妝品稅率為15%，金銀首飾、鉑金首飾和鉆石及鉆石飾品稅率為5%。高檔化妝品的稅率為15%，而游艇稅率僅為10%，明顯不公平。如果消費稅下劃給地方，還采取目前的征收方式，將導致各地間消費稅極不均衡，因此征收環(huán)節(jié)有必要后移至銷售環(huán)節(jié)。

　　消費稅改革的內(nèi)容及影響

　　2019年9月，《關(guān)于印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》明確調(diào)整中央和地方財政分配關(guān)系的方案，消費稅方面則提出后移征收環(huán)節(jié)和收入下劃地方的重大改革措施。

　　消費稅改革主要有以下內(nèi)容：1。將生產(chǎn)或者進口環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，目前先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革；2。推進消費稅立法，再對其他具備條件的品目實施改革試點；3。將消費稅收入逐步下劃地方，拓展地方收入來源，改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩(wěn)定。

　　政策需要循序漸進，目前還只是對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，未涉及煙、酒、成品油和車，而后者在消費稅收入中占比高達最高99%，因此短期內(nèi)，消費稅改革的增收效果比較有限，但在長期條件成熟的情況下，消費稅對拓展地方財政收入具有重大貢獻。

　　消費稅下劃地方將有效改善中央和地方的財政分配關(guān)系，但短期效果有限，且考慮到各地消費能力和偏好不同，可能加劇各地財政不均衡性，要加大中央對財政受益程度較低地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。消費稅下劃地方要以成熟的論證為基礎(chǔ)，征收環(huán)節(jié)的調(diào)整是必要的?！锻ㄖ分斜砻?，改革帶來的存量部分上解中央，增量部分原則上將歸屬地方。從消費稅改革的初步方案看，增量部分來自于高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等品目，收入額較低，地方財政收入近期不會有明顯增長，逐步調(diào)整征收環(huán)節(jié)和計稅方式以后才能形成長期穩(wěn)定收入。

　　消費稅征收環(huán)節(jié)后移之后，消費稅劃為地方稅種可能將激勵地方政府更加關(guān)注地區(qū)的消費能力，通過優(yōu)化地區(qū)消費環(huán)境，吸引人口流入，擴大消費稅稅基，帶來財政收入的持續(xù)性增長。地方政府財政增收，即具備提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量的條件，從而更有利于吸引具有消費能力的人口流入，達到消費稅增收與地區(qū)環(huán)境建設(shè)的良性循環(huán)。但是，消費稅作為地方稅種也可能造成地方政府有害的異化行為，如鼓勵煙酒產(chǎn)品的消費、降低對油品資源的限制等，與消費稅征收目的背離。為避免地方政府的異化問題，需要對地方政府的消費稅支出進行合理規(guī)劃，增加對濫用財政收入和財政權(quán)力的限制。

　　征收環(huán)節(jié)后移或提高計稅依據(jù)，消費稅改革影響各鏈條供需水平。消費稅征收環(huán)節(jié)從多數(shù)生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收逐步改至批發(fā)和零售環(huán)節(jié)，在一定程度上與OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)對跨國流轉(zhuǎn)稅提出的目的地原則類似，區(qū)別在于我們的改革是國內(nèi)消費稅的改革，將消費稅改在消費地征稅。如果地方政府對生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，將由于各地征管水平差異帶來企業(yè)和地方政府的異化行為，因此后移征收環(huán)節(jié)，反映真實的消費市場所在地，也符合消費稅限制特定消費的目的。由于價值鏈條層層加價，如果是從價計征或者從價加從量計征的消費稅，后移征收環(huán)節(jié)將提高計稅依據(jù)，在不改變原有計稅方式的情況下，會同時增加消費稅和增值稅的稅收負擔；而從量計征的消費稅可能不受影響。

　　原消費稅由廠家出廠價計征，出廠價通常較低，如茅臺2018年出廠價一瓶提至969元，市場零售指導價為1499元，征收環(huán)節(jié)后移，零售環(huán)節(jié)所征消費稅比出廠環(huán)節(jié)征收的高106元。生產(chǎn)企業(yè)如果不再繳納消費稅，成本明顯降低，由于存在價格黏性，如果下游議價能力不強，一般出廠價不會降低，或者廠家降價幅度低于原繳納的消費稅幅度，則利益主要由上游生產(chǎn)企業(yè)享有。在下游征稅時，考慮到消費稅是價內(nèi)稅，作為企業(yè)成本存在，終端售價將有所提高。但是從經(jīng)濟學中價格彈性分析，消費稅應(yīng)稅品彈性較大時，提價會顯著降低消費量，最終使得提價帶來總收入的減少，因此提價幅度可能不會太高；若彈性不大，提價幅度則可能高于增加的稅收成本。消費稅改革影響著應(yīng)稅品目生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)的供需水平，并且終端消費者的需求量可能降低，符合消費稅征稅目的。

　　下一步消費稅改革的方向

　　學界對消費稅應(yīng)屬于中央稅、地方稅還是共享稅莫衷一是。增加地方財政收入是消費稅改為地方稅的原因之一，但增加增值稅的分享比例也是方法之一，因此應(yīng)從消費稅本身的特點、功能的發(fā)揮(調(diào)節(jié)收入分配等)、可能對中央地方財政關(guān)系和地方政府行為的影響角度考慮。

　　筆者認為，資源環(huán)境等高污染高耗能的稅目保留為中央稅，同時提高稅率；煙、酒、小汽車等可逐步改為地方稅，但要同時處理好生產(chǎn)地與消費地財政不均衡的情況。事權(quán)和支出責任匹配的財政體制，既要增強地方財力，又要上收中央事權(quán)，但這可能弱化中央的宏觀調(diào)控能力，因此消費稅改革尤其是消費稅下劃地方也必須考慮到增強中央的權(quán)威和影響力。

　　第一，征收環(huán)節(jié)后移增加納稅人數(shù)量與分布范圍，首先需要明確確定應(yīng)稅環(huán)節(jié)的方法，征管不確定性較大，難度提高，也可能造成重復(fù)征稅等問題，地方政府需要加強征收管理水平。

　　第二，將消費稅劃為地方政府收入可能異化地方行為，為提高稅收收入而背離消費稅抑制特定消費的初衷，需要政策上對消費稅支出提出限制，對地方財政績效提出要求，促使地方政府著力于改善地區(qū)消費環(huán)境，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。

　　第三，擴大消費稅征收范圍，提高稅率，在同一個稅目中設(shè)立累進稅率。

　　第四，消費稅應(yīng)稅產(chǎn)品的市場在各地差異很大，下劃地方給各地帶來的增收效果很可能大相徑庭，在財政分配關(guān)系上需要進一步統(tǒng)籌考慮。

　　轉(zhuǎn)自：第一財經(jīng)日報

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