堅(jiān)持調(diào)控不放松 加速推進(jìn)房地產(chǎn)制度改革

　　根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2013年3月，全國70個(gè)大中城市中有68個(gè)城市房價(jià)出現(xiàn)環(huán)比上漲。房地產(chǎn)市場的再一次全面反彈，表明住房市場重調(diào)控、輕改革的思路需要作全面調(diào)整。抓住歷史契機(jī)，深化住房制度綜合配套改革是當(dāng)前住房市場的首要任務(wù)。只有在堅(jiān)持調(diào)控不放松的同時(shí)，加速推進(jìn)房地產(chǎn)市場制度的綜合改革，才有可能走出“屢高屢調(diào)”的歷史怪圈，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場與國民經(jīng)濟(jì)的良性協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　房地產(chǎn)市場深層次矛盾不解決房價(jià)上漲不可避免

　　中國政府嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控措施雖然對于抑制房價(jià)過快上漲起到了一定的積極作用，但是由于住房制度改革滯后，長期供給不足等房地產(chǎn)市場的深層次矛盾無法得到解決，房價(jià)的間歇性上漲不可避免。

　　一是行政管制無法治本，調(diào)控效力必然衰減。限購、差別化信貸等核心調(diào)控政策只能在短期內(nèi)扼制住房需求的膨脹，不會有長久的效力。一旦大家都預(yù)期房價(jià)將進(jìn)一步上漲，單靠嚴(yán)厲的調(diào)控政策已經(jīng)無法阻擋全社會的瘋狂投機(jī)。從需求方面看，第一，隨著經(jīng)濟(jì)、收入的增長，居民改善住房條件的需求無法阻擋；第二，城市化每年將帶來相當(dāng)于一個(gè)東京市的人口涌入城市，這是歷史趨勢不會改變；第三，因調(diào)控堰塞的需求也要伺機(jī)尋找突破口，需求管制政策會被逐步破解。從供給方面看，拆遷征地難度越來越大，地方政府籌集造城所需要的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資也越來越困難，在現(xiàn)有制度框架下，可以預(yù)見的未來住房供給難以有效擴(kuò)大。

　　二是制度改革相對滯后，供求矛盾長期存在。一方面，房地產(chǎn)市場管制的長期化、常態(tài)化未能解決房價(jià)上漲問題，卻對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生了巨大的副作用。包括房地產(chǎn)投資下滑使得地方經(jīng)濟(jì)增速下降、財(cái)政出現(xiàn)困難；限購、限貸使人口流動和城市化速度放緩；以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)的限購制度妨礙了社會公平，引發(fā)城市外來就業(yè)者的廣泛不滿等。另一方面，住房制度改革相對滯后，使得住房供給效率低下，長期供求矛盾無法解決。這些束縛住房市場效率的制度包括：城鄉(xiāng)土地市場人為分割，以政府為主導(dǎo)的土地市場供給效率低下；個(gè)人自建、集資建設(shè)商品住房被禁止，開發(fā)商的供給壟斷問題懸而未決；房產(chǎn)稅未推開，住房持有成本低導(dǎo)致囤房盛行等。

　　如不及時(shí)推進(jìn)住房制度改革市場將出現(xiàn)大起大落

　　緊迫嚴(yán)峻的住房市場供求形勢已經(jīng)對住房制度改革形成倒逼。如不能在堅(jiān)持調(diào)控的同時(shí)，及時(shí)推進(jìn)住房制度綜合配套改革，解決住房市場的深層次矛盾，房地產(chǎn)調(diào)控將面臨再次失效，市場將出現(xiàn)大起大落，宏觀風(fēng)險(xiǎn)極大。

　　一是住房供求已經(jīng)失衡，房價(jià)面臨全面失控。在北京等一線城市，住房供求已經(jīng)出現(xiàn)失衡。一方面去年滯銷的各樓盤基本售罄即將清盤，僅剩少量頂樓底層等不受歡迎套型，新開樓盤少且越來越偏遠(yuǎn)。另一方面，消費(fèi)者的房價(jià)預(yù)期正向樂觀方向轉(zhuǎn)變，追漲心理正在發(fā)酵，收入的快速增長也帶來了強(qiáng)勁的購房需求。住房供求失衡短期內(nèi)難有改觀，一旦現(xiàn)有商品住房庫存被過度消耗，房價(jià)將面臨全面失控。

　　二是歷史契機(jī)轉(zhuǎn)瞬即逝，深化改革時(shí)不我待。2013年3月1日，國務(wù)院辦公廳對外發(fā)布了“新國五條”實(shí)施細(xì)則。重申嚴(yán)厲的調(diào)控政策雖然短期內(nèi)可以起到一定抑制投資投機(jī)需求的作用，但是房地產(chǎn)市場的供求矛盾并不能得到根本解決。一旦政策效力重新出現(xiàn)衰減，房價(jià)又將再度面臨失控風(fēng)險(xiǎn)。目前應(yīng)當(dāng)抓住寶貴的歷史契機(jī)，加快推進(jìn)住房制度改革，從根本上解決住房供求失衡問題。否則房地產(chǎn)調(diào)控將再度走進(jìn)“越調(diào)越漲”的歷史怪圈，市場將對政府調(diào)節(jié)市場的能力失去信心，房地產(chǎn)市場將出現(xiàn)大規(guī)模投機(jī)和大起大落，后果不堪設(shè)想。

　　改革建立房地產(chǎn)健康發(fā)展機(jī)制的九點(diǎn)核心內(nèi)容

　　一是實(shí)行“自有為主，形式多樣”的產(chǎn)權(quán)制度。公有產(chǎn)權(quán)和法人產(chǎn)權(quán)住房約占全部住房的15%，主要包括公租房、廉租房；共有產(chǎn)權(quán)住房約占全部住房的15%，包括經(jīng)濟(jì)適用房，棚戶區(qū)改造房；私有產(chǎn)權(quán)住房約占全部住房的70%，包括優(yōu)惠支持政策取得的普通商品房40%，私人市場購買和出租的高檔商品房30%。

　　二是建立“基金主導(dǎo)，多元開發(fā)”的開發(fā)制度。打破住房開發(fā)的壟斷，形成政府或委托開發(fā)公司、集體組織或委托開發(fā)公司、開發(fā)公司、住房合作社和業(yè)主自己開發(fā)相互競爭的多元開發(fā)格局。公租房與廉租房由政府或委托開發(fā)公司開發(fā)；經(jīng)適房由開發(fā)公司或住房合作社開發(fā)；商品房主要由合作社或開發(fā)公司開發(fā)。

　　三是實(shí)行“租售并舉，先租后買”的交換制度。住房交換體系由租售兩類構(gòu)成，總體租售比例約為40：60。其中，占全體城鎮(zhèn)家庭30%中下收入者中，租售比例約為2：1；占全體城鎮(zhèn)家庭40%的中等收入者中，租售普通商品房約為1：1；占全體城鎮(zhèn)家庭30%的中上收入者，租購比例約為1：2。

　　四是實(shí)行“貨幣分配為主，實(shí)物分配為輔”的分配制度。在城鎮(zhèn)，廉租房、公租房、經(jīng)適房可采用直接的實(shí)物分配或?qū)嵨锖拓泿欧峙湎嘟Y(jié)合。商品房主要采取貨幣化分配形式。

　　五是實(shí)行“一戶一房，抑制投機(jī)”的消費(fèi)制度。中國人多地少，同時(shí)由于中國處在城市化的加速期，部分家庭暫時(shí)擁有更多一些住房資源也有必要性，應(yīng)實(shí)行保證“一戶一房”，允許“一戶兩房”，限制“一戶多房”的消費(fèi)政策。

　　六是“累進(jìn)增減，有保有抑”的稅收調(diào)節(jié)機(jī)制。第一，針對高端住房投資、開發(fā)和消費(fèi)，其交易和保有環(huán)節(jié)的稅收實(shí)行累進(jìn)征收，第二，對于房地產(chǎn)的投資和投機(jī)行為，其交易和保有環(huán)節(jié)的稅收也實(shí)行累進(jìn)征收；第三，針對普通商品房和保障房的投資、開發(fā)和消費(fèi)，其交易和保有等環(huán)節(jié)的稅收實(shí)行累退減免。

　　七是“溢價(jià)補(bǔ)貼，隨市浮動”的土地調(diào)節(jié)機(jī)制。第一，商品房的用地實(shí)行有償使用，而保障房的用地實(shí)行無償或有償優(yōu)惠使用；第二，將商品房用地出讓金部分用作保障性房投資或消費(fèi)補(bǔ)貼的基本來源；第三，建立地價(jià)上漲的牽制機(jī)制。如果商品房價(jià)格上漲過度，用地價(jià)上漲來補(bǔ)貼因房價(jià)上漲超過購買力的差額，補(bǔ)貼額度隨房價(jià)浮動。

　　八是“梯度保障，政府兜底”的財(cái)政調(diào)節(jié)機(jī)制。政府通過財(cái)政等手段，對每一個(gè)自身無力完全通過市場解決住房問題的家庭提供適度保障，確保每個(gè)家庭實(shí)現(xiàn)“居有住所”的目標(biāo)。對不同收入等家庭狀況，政府提供不同的保障程度，以彌補(bǔ)住房“價(jià)格”與其支付能力的差額。

　　九是“長借短還，動態(tài)平衡”的金融調(diào)節(jié)機(jī)制。住房的投資、消費(fèi)主體短時(shí)期內(nèi)，一方面利用自有資金，另一方面，通過信貸、債券等方式從外部借入資金，進(jìn)行住房開發(fā)、建設(shè)、投資、消費(fèi)，然后在長期內(nèi)通過投資主體或住房產(chǎn)權(quán)人隨后長期的資金投入，分期分批償還借款本息而實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)動態(tài)平衡的融資機(jī)制。

　　房地產(chǎn)市場改革目標(biāo)、線路圖與時(shí)間表

　　首先，改革建立房地產(chǎn)健康發(fā)展機(jī)制的目標(biāo)。

　　一個(gè)符合中國國情的住房目標(biāo)應(yīng)是：“實(shí)現(xiàn)住有所居，帶動經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)社會公平”。根據(jù)“居有住所”的最終目標(biāo)，確立構(gòu)建由安居、康居和樂居三部分組成的住房供給體系作為住房制度綜合配套改革的中間目標(biāo)。

　　一是針對中等收入以下家庭構(gòu)建“政府主導(dǎo)、市場參與”的安居住房體系。約占全部城鎮(zhèn)人口的30%，其中，購買占10%，租賃20%。政府肩負(fù)兜底保障的責(zé)任，同時(shí)考慮個(gè)人能力、鼓勵(lì)社會參與、利用市場力量實(shí)現(xiàn)公平有效保障。

　　二是針對中等收入家庭構(gòu)建“市場配置、政策支持”的康居住房體系。約占全部城鎮(zhèn)人口的40%，提供普通商品房即康 居 房 。 其 中 租 賃 占1 0 %和 購 買 占30%。政府主要通過政策抵押擔(dān)保、貸款貼息以及對金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠等，通過稅費(fèi)減免包括免征物業(yè)稅實(shí)現(xiàn)保障。

　　三是針對中等收入以上家庭的“市場主導(dǎo)、政府調(diào)節(jié)”的樂居住房體系。約占全部城鎮(zhèn)人口的30%，提供質(zhì)量好、標(biāo)準(zhǔn)高的樂居住房，其中租賃10%，購買20%，通過累進(jìn)房產(chǎn)稅對住房奢侈消費(fèi)進(jìn)行調(diào)節(jié)。

　　其次，改革建立房地產(chǎn)健康發(fā)展機(jī)制的路線圖，主要包括六個(gè)方面：

　　其一，以阻止惡性循環(huán)為目標(biāo)，果斷實(shí)施行政管制的制度。對住房市場投機(jī)猖獗的城市和地區(qū)，實(shí)施和完善住房限購、限價(jià)以及價(jià)格調(diào)控的目標(biāo)責(zé)任制等行政管制制度；土地限價(jià)以及價(jià)格調(diào)控的目標(biāo)責(zé)任制等行政管制制度；商業(yè)銀行房貸限額信貸制度。

　　其二，以彌補(bǔ)制度缺失為目標(biāo)，率先突破核心制度的改革。

　　第一，將“安居工程”作為核心制度建設(shè)的切入點(diǎn)，在大規(guī)模保障性住房建設(shè)中，迅速構(gòu)建缺失安居制度體系。第二，將開征房產(chǎn)稅作為核心制度改革的突破口，在先期試點(diǎn)基礎(chǔ)上，快速初步建立有房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)的樂居制度體系。第三，將“康居工程”作為核心制度的新盲點(diǎn)，逐步建立針對“夾心層”家庭的政府與市場相結(jié)合的康居制度體系。

　　其三，以攻克制度失序?yàn)槟繕?biāo)，依序跟進(jìn)配套制度的改革。

　　一方面，圍繞三類住房核心制度的突破，小幅度盡可能快地完善配套制度。包括：配套完善與住房保障和住房市場直接相關(guān)的財(cái)政投入與補(bǔ)貼、稅收征收與減免的制度體系。加快探索建立與三類住房相匹配的住房金融市場體系、機(jī)構(gòu)體系、政策體系；建立相關(guān)的土地機(jī)制；另一方面，結(jié)合基礎(chǔ)制度的改革，完善配套制度。首先，加快財(cái)稅體制改革。同時(shí)，加快完善行政管理及政績考核制度；其次，深化收入分配制度改革；深化金融基礎(chǔ)制度的改革。在此基礎(chǔ)上，深化戶籍和社保制度改革；最后，在以上基礎(chǔ)上，實(shí)施城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)、使用及管理等基礎(chǔ)性制度改革。

　　其四，以校正制度扭曲為目標(biāo)，適時(shí)推出關(guān)鍵制度的改革。

　　第一，優(yōu)先改革和理順行政管理體制，完善調(diào)控的部門和協(xié)調(diào)機(jī)制，完善監(jiān)管和政績考核機(jī)制，落實(shí)調(diào)控目標(biāo)責(zé)任制。第二，在住房金融體系逐步完善的基礎(chǔ)上，通過先行試點(diǎn)，在房地產(chǎn)市場供過于求，開發(fā)商資金相對寬松的時(shí)機(jī)，取消期房銷售制度。第三，在住房用地價(jià)格持續(xù)高漲的情況下，嘗試推出地價(jià)變動的牽制機(jī)制，改革土地出讓金的收益分配制度，實(shí)行中央與地方的分成。第四，在城鄉(xiāng)土地制度市場化改革和住房金融體系完善的基礎(chǔ)上，將土地開發(fā)與住房開發(fā)分離，形成基金主導(dǎo)、多元開發(fā)的格局。第五，在改革城鄉(xiāng)土地制度征用、有償轉(zhuǎn)讓制度和用途管制制度的基礎(chǔ)上，對于符合城鄉(xiāng)建設(shè)用地用途規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，辦理土地國有化手續(xù)，補(bǔ)交合理的土地出讓金，可以補(bǔ)辦完全產(chǎn)權(quán)手續(xù)，進(jìn)行合法出租出售。

　　其五，以克服制度模糊為目標(biāo)，持續(xù)完善具體制度的改革。

　　第一，在核心制度方面，細(xì)化和完善租房市場的相關(guān)制度，細(xì)化和完善安居住房投資、融資、建設(shè)、配租配售、進(jìn)入退出、資產(chǎn)管理的制度，不斷細(xì)化和完善康居住房體系的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠制度。第二，在配套制度方面，不斷細(xì)化和完善金融、財(cái)稅、土地、戶籍、收入分配等具體制度，不斷豐富和細(xì)化宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管的具體制度。

　　其六，以發(fā)揮市場機(jī)制基礎(chǔ)作用為目標(biāo)，逐步廢止臨時(shí)性行政管制的制度。

　　第一，將房產(chǎn)稅作為限購政策的接續(xù)制度，在房產(chǎn)稅及時(shí)推出、保障性住房建設(shè)達(dá)到20%以上比例，以及住房市場相對平穩(wěn)的城市，取消限購令。第二，將建立住房用地價(jià)格上漲的牽制制度，作為臨時(shí)性行政限價(jià)拍地的接續(xù)政策，保障房用地比例達(dá)到要求比例以上，地價(jià)相對平穩(wěn)的城市，實(shí)行自由競爭的拍賣制度。第三，當(dāng)包括住房金融在內(nèi)的金融制度體系相對健全，利率實(shí)現(xiàn)完全市場化后，取消市場采取的商業(yè)銀行信貸額度限制政策。第四，當(dāng)財(cái)稅、土地、金融制度體系相對健全合理后，將住房保障制度由“補(bǔ)磚頭”轉(zhuǎn)向“補(bǔ)人頭”。

　　最后，改革建立房地產(chǎn)健康發(fā)展機(jī)制的時(shí)間表。這個(gè)過程分兩個(gè)階段，用十年左右的時(shí)間完成。

　　第一階段2010-2015年：建立基本的城鎮(zhèn)住房制度綜合配套體系。該階段重點(diǎn)建立和完善新的住房產(chǎn)權(quán)、分配和消費(fèi)制度；財(cái)政、稅收等長效調(diào)節(jié)機(jī)制；安居保障制度體系。重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)稅體制、收入分配、行政管理、金融、戶籍、土地制度等方面關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。

　　第二階段2015-2020年：建立完整的城鎮(zhèn)住房制度綜合配套體系。該階段重點(diǎn)建立新的住房開發(fā)、交換制度，以及金融、土地調(diào)節(jié)機(jī)制；有政策調(diào)節(jié)的樂居住房和市場與保障相結(jié)合的康居住房制度體系。重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)稅體制、收入分配、行政管理、金融、戶籍、土地等深層次的制度改革。

來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào) 中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組

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