點(diǎn)贊環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)直管

　　今年7月，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》。近日，有報(bào)道稱，環(huán)保部已經(jīng)就國(guó)家環(huán)境質(zhì)量、監(jiān)測(cè)事權(quán)上收事宜與財(cái)政部達(dá)成一致，將分三步完成國(guó)家大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)的上收，真正實(shí)現(xiàn)“國(guó)家考核、國(guó)家監(jiān)測(cè)”。這看似日常的工作調(diào)整日后很可能證明為我國(guó)環(huán)境保護(hù)制度創(chuàng)新中最為關(guān)鍵的變革，對(duì)國(guó)家環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)事業(yè)將產(chǎn)生極為重大的影響。

　　環(huán)境監(jiān)測(cè)是國(guó)家環(huán)境保護(hù)體系中的核心組成，大體分為環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和污染物排放監(jiān)測(cè)兩部分。環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)針對(duì)重要環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行長(zhǎng)期、定點(diǎn)、定時(shí)跟蹤測(cè)量以獲取有關(guān)環(huán)境質(zhì)量狀態(tài)的準(zhǔn)確信息。污染物排放監(jiān)測(cè)則針對(duì)污染源，對(duì)污染物排放流量的監(jiān)測(cè)。我國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系在過(guò)去的三十多年中逐步形成，長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行從中央到省自治區(qū)、直轄市、市、縣區(qū)自上而下的多層級(jí)網(wǎng)絡(luò)體系。國(guó)家環(huán)境數(shù)據(jù)的匯總一般是從最基礎(chǔ)的縣、區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)站開(kāi)始，逐級(jí)上報(bào)匯總，經(jīng)過(guò)市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心和省自治區(qū)、直轄市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，最后構(gòu)成國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系始終按行政分級(jí)管理、監(jiān)測(cè)獨(dú)立運(yùn)行。環(huán)保部的新舉措是要把對(duì)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的分級(jí)體系變革為由環(huán)保部統(tǒng)一和垂直的直接管理，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)直管。從而，在行政編制、體系建設(shè)、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、數(shù)據(jù)收集、質(zhì)量監(jiān)督、信息公開(kāi)和績(jī)效評(píng)估等方面，由環(huán)保部統(tǒng)一安排。

　　環(huán)境監(jiān)測(cè)信息是政府環(huán)境監(jiān)管的基礎(chǔ)，更是上級(jí)對(duì)下級(jí)、中央對(duì)地方環(huán)境責(zé)任考核的重要依據(jù)?！董h(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定：地方人民政府對(duì)所轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是最直接、最公平的考核依據(jù)。在環(huán)境保護(hù)“一票否決”的行政氛圍下，一些地方的政府和污染企業(yè)，不是下工夫減少污染、提高環(huán)境質(zhì)量，而是在環(huán)境數(shù)據(jù)上“下工夫”、“找竅門兒”；不是美化環(huán)境，而是美化數(shù)據(jù)。一些地方環(huán)保局十分偏愛(ài)和重用那些看得懂門道、想得出辦法、會(huì)做“數(shù)據(jù)美容”的“能工巧匠”。有的主管部門也希望自己的領(lǐng)導(dǎo)面子好看、日子好過(guò)、帽子不摘，有時(shí)明知數(shù)據(jù)有問(wèn)題也寧愿睜一只眼、閉一只眼。在這種情形下中央要依照地方報(bào)上來(lái)的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)考核地方政府就成為不可完成的任務(wù)了。

　　當(dāng)然這種現(xiàn)象并非中國(guó)所獨(dú)有，更不僅僅存在于環(huán)境保護(hù)方面。事實(shí)上，這種上下級(jí)信息傳遞受阻和失真的現(xiàn)象在科層組織中比比皆是。只要有組織、有層級(jí)，就有層級(jí)間的信息失真。經(jīng)濟(jì)學(xué)中稱之為信息不對(duì)稱現(xiàn)象，并將其運(yùn)用于解釋企業(yè)組織中的“委托—代理”困境。而委托方與代理方之間的目標(biāo)不一致情形，又會(huì)導(dǎo)致彼此信息壁壘與扭曲，從而進(jìn)一步加劇信息不對(duì)稱。在這種情況下，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督和考核就會(huì)十分困難。這是我國(guó)環(huán)境監(jiān)管中長(zhǎng)期存在的困難。解決信息不對(duì)稱的途徑之一就是由上級(jí)委托方負(fù)責(zé)信息收集和處理，信息集中或信息集權(quán)。環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)上收，便是這樣一項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施。

　　此次環(huán)境監(jiān)測(cè)直管只包括環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，不包括污染物排放監(jiān)測(cè)。因此，原來(lái)各級(jí)政府環(huán)保部門建立的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系將繼續(xù)存在。到2020年，全國(guó)將基本建成陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。分三步完成國(guó)家大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)的上收，真正實(shí)現(xiàn)“國(guó)家考核、國(guó)家監(jiān)測(cè)”。所謂“國(guó)家監(jiān)測(cè)”，是為“國(guó)家考核”服務(wù)。這種安排符合環(huán)境法中對(duì)地方負(fù)責(zé)和上級(jí)監(jiān)管的責(zé)任分工。

　　值得注意的是，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的國(guó)家監(jiān)測(cè)和國(guó)家考核，不僅是在監(jiān)測(cè)方面的重大變革，也是環(huán)境考核方式的重大轉(zhuǎn)變。我國(guó)環(huán)境責(zé)任國(guó)家考核由來(lái)已久，但真正形成具有約束力的執(zhí)行卻是最近幾年的事。國(guó)務(wù)院2007年11月轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家環(huán)?？偩株P(guān)于主要污染物總量統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和考核辦法以下簡(jiǎn)稱“三個(gè)辦法”，所針對(duì)的都是污染物排放量，而對(duì)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)和考核并未做出具體規(guī)定。2013年環(huán)保部等四部委《關(guān)于印發(fā)“十二五”主要污染物總量統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)辦法的通知》也與此類似。新的國(guó)家監(jiān)測(cè)和國(guó)家考核與既有的“三個(gè)辦法”關(guān)系如何？是補(bǔ)充，還是替代原來(lái)的辦法？這個(gè)問(wèn)題值得認(rèn)真研究。相信環(huán)保部在制定《國(guó)家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)上收方案》時(shí)會(huì)做出選擇。

　　需要指出，主要污染物減排的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和考核辦法及其創(chuàng)造性實(shí)施，在近年來(lái)的污染物減排方面發(fā)揮了極為重要的作用。針對(duì)主要污染物總量、增量和減量核算，運(yùn)用既有污染物排放監(jiān)測(cè)手段核查，在此基礎(chǔ)上考核，將污染物減排壓力有效地傳遞到各級(jí)政府，迫使地方政府和污染企業(yè)加大減排力度，減少污染。由于統(tǒng)計(jì)方法簡(jiǎn)便，加之附有GDP約束污染物總量與GDP掛鉤，使得地方政府必須在夸大GDP與承擔(dān)更大污染物減排責(zé)任之間做出權(quán)衡，污染物總量核算接近實(shí)際?！叭齻€(gè)辦法”成功實(shí)施的關(guān)鍵之一在于發(fā)揮環(huán)保部區(qū)域督查中心的作用。成立于2006年的區(qū)域督查中心，其職能主要是監(jiān)督各省市環(huán)境執(zhí)法?！笆晃濉逼陂g，中央政府對(duì)主要污染物減排工作決心很大、力度空前。環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)保部以后更是行動(dòng)積極，為了有效實(shí)施“三個(gè)辦法”，區(qū)域督查中心成為中央政府對(duì)地方政府污染物總量減排工作進(jìn)行督查督辦的核心力量。在環(huán)保部總量減排司指導(dǎo)下，區(qū)域督查中心的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)省市主要污染物總量核算和監(jiān)測(cè)的核查。針對(duì)少數(shù)污染物排放總量運(yùn)用簡(jiǎn)便方法進(jìn)行核算，依靠區(qū)域督查中心進(jìn)行監(jiān)測(cè)核查，這樣一套簡(jiǎn)單易行、立竿見(jiàn)影的體系構(gòu)成了“十一五”和“十二五”期間中央對(duì)地方環(huán)境考核和有效監(jiān)督的基礎(chǔ)。

　　與“三個(gè)辦法”相比，實(shí)行環(huán)境質(zhì)量“國(guó)家監(jiān)測(cè)，國(guó)家考核”邏輯上更為合理，法律依據(jù)更為充分，但操作難度要大得多，且可能需要較長(zhǎng)時(shí)間才能見(jiàn)到效果。其原因在于環(huán)境質(zhì)量與污染物排放之間在監(jiān)測(cè)和考核上有很大差別。環(huán)境質(zhì)量是污染排放、環(huán)境治理以及自然生態(tài)過(guò)程之間動(dòng)態(tài)、復(fù)雜和持續(xù)的交互作用的結(jié)果，與污染排放行為或環(huán)境治理之間并不存在直截了當(dāng)、一對(duì)一的關(guān)系。對(duì)考核而言，環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任認(rèn)定十分困難。因此，即使有了“國(guó)家監(jiān)測(cè)”，要以此主要依據(jù)進(jìn)行“國(guó)家考核”尚需在方法論上仔細(xì)研究。我們認(rèn)為，在實(shí)施環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)直管的同時(shí)，應(yīng)考慮在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)繼續(xù)堅(jiān)持并完善基于污染物排放總量的考核辦法，最終實(shí)現(xiàn)污染物排放量與環(huán)境質(zhì)量相結(jié)合的考核指標(biāo)體系。

　　2008年，為了應(yīng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的環(huán)保挑戰(zhàn)，原國(guó)家環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)保部，正式成為國(guó)務(wù)院組成部門。筆者當(dāng)時(shí)在環(huán)保部主辦的《環(huán)境保護(hù)》雜志中撰文建言《抓住環(huán)保建部契機(jī)實(shí)行監(jiān)測(cè)統(tǒng)一管理》。時(shí)隔7年，環(huán)境監(jiān)測(cè)自上而下統(tǒng)一管理終于有望實(shí)現(xiàn)！這一消息令人振奮，情不自禁，點(diǎn)贊相慶。

　　清華—布魯金斯公共政策研究中心主任，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)學(xué)科評(píng)審委員。1994年獲美國(guó)紐約州立大學(xué)環(huán)境科學(xué)與森林學(xué)院及雪城大學(xué)哲學(xué)博士；1995年3月于加州大學(xué)圣地亞哥分校完成博士后研究；其后在康奈爾大學(xué)理論中心任研究員；1996—2003年，執(zhí)教于美國(guó)伯克利加州大學(xué)環(huán)境科學(xué)、政策與管理系，建立生態(tài)系統(tǒng)管理實(shí)驗(yàn)室。2001年入選教育部與李嘉誠(chéng)基金會(huì)“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授，2004年入選清華大學(xué)“百人計(jì)劃”特聘教授。研究領(lǐng)域：資源環(huán)境政策與管理；全球氣候變化，生物多樣性，可持續(xù)發(fā)展理論等。

　　轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)

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