煤炭工業(yè)脫困和發(fā)展亟待治本之策

　　近年來，煤炭工業(yè)遭遇困境，煤炭企業(yè)深陷泥沼，究其原因，還是一些“久存未解”的深層次問題沒有得到根本解決。為使煤炭工業(yè)盡快擺脫困境并解決好可持續(xù)發(fā)展重大問題，煤炭工業(yè)管理體制或許應該做出一些變化。

　　煤炭行業(yè)陷入困境近三年未見好轉

　　（一）總量嚴重供大于求。我國經濟增速放緩，煤炭消費增速由本世紀前十年年均7.6%，下降到2013年的3.1%，今年一季度又下降到0.9%；煤炭“黃金十年”引來各方投資煤礦建設，部分煤礦超能力生產；“十二五”前三年煤炭進口量年均增加近6000萬噸，2013年凈進口量高達3.2億噸，今年一季度進口量繼續(xù)增加；全社會煤炭庫存已連續(xù)30多個月維持在3億噸左右高位。

　?。ǘ┢髽I(yè)大面積虧損。煤炭價格呈持續(xù)下滑態(tài)勢，比最高價下降了近40%；同時，受開采深度加大、安全標準提高、原材料價格上漲等影響，生產成本呈剛性增長；行業(yè)虧損面繼續(xù)擴大，大型企業(yè)絕大部分處于微利或虧損狀態(tài)。黑龍江龍煤集團2012年虧損8.3億元，2013年虧損25.9億元，今年一季度又虧損16.2億元。

　?。ㄈ┵Y金鏈斷裂風險加大。今年3月底，煤礦產成品占壓資金857億元，同比增長18%，比去年四季度提高了7.2個百分點；規(guī)模以上煤礦企業(yè)應收賬款3444億元，同比增加了12%；收到的賬款中，銀行承兌匯票增多；向銀行借貸越來越難，不少煤礦資金流出現問題，減少了安全投入，礦工工資不能足額按時發(fā)放。

　?。ㄋ模┌踩a存隱憂，群體事件呈多發(fā)態(tài)勢。企業(yè)生產經營狀況不佳，勢必影響在安全生產方面的投入，安全生產壓力加大。礦工生產生活受到較大影響，礦區(qū)不穩(wěn)定因素積聚，易引發(fā)極端事件。

　　為化解煤炭行業(yè)困境，國務院辦公廳于去年底印發(fā)了《關于促進煤炭行業(yè)平穩(wěn)運行的意見》（國辦發(fā)〔2013〕104號，以下簡稱104號文件），提出了五項政策措施。半年來，清理涉煤收費、減輕煤炭企業(yè)負擔、進一步分離企業(yè)辦社會職能等業(yè)內期盼已久、呼聲極高、能迅速發(fā)揮作用的措施落實卻很困難。9月29日，國務院常務會議決定進行煤炭資源稅改革，目前，一些具體的措施仍待出臺。

　　深層次矛盾“久存未解”導致當前困境

　　表面上看，上述困境是由于煤炭需求增速放緩、煤炭產能過快增長、進口量大幅增加、市場供大于求而造成的。究其深層次原因，大概有以下幾個：一是規(guī)劃管理難落地，一些地方發(fā)展沖動總是突破煤炭規(guī)劃確定的目標，行政干預較為普遍，導致煤炭投資盲目擴張。二是產業(yè)集中度低，政府宏觀調控困難，行業(yè)缺乏自律，面對市場供大于求、價格下跌，企業(yè)卻擴大生產，企圖以量博價，形成惡性循環(huán)。三是稅費負擔重，1994年稅改以來執(zhí)行了十五年的煤炭增值稅稅率在煤價畸高的2009年由13%提高到17%，加上流通環(huán)節(jié)收費多，稅費約占煤炭銷售收入的1/3。四是歷史遺留問題多，關閉破產煤礦國家補貼費用到期后企業(yè)負擔重，企業(yè)辦社會職能分離不出去。據調查，大同煤礦集團承擔社會管理等職能每年要投入近40億元。五是退出機制不健全，現有小煤礦基本上都有合法手續(xù)，退出難度大，部分國有老礦轉產困難，“活不好、退不出”問題更為突出。

　　往更深層次看，則是煤炭工業(yè)管理體制有問題。1998年撤銷煤炭工業(yè)部后，先后有煤炭工業(yè)局、經貿委、發(fā)展改革委、能源局作為煤炭行業(yè)管理部門，但煤炭行業(yè)管理職能被肢解到多個部門。目前看，國家發(fā)展改革委、國家能源局、科技部、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部、水利部、商務部、國家質檢總局、國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安監(jiān)局等部門，或多或少都承擔著煤炭行業(yè)管理職能，沒有哪個部門對解決煤炭行業(yè)發(fā)展重大問題承擔主體責任。104號文件之所以難以落實，根本原因是沒有主動性強、有配套手段作支撐的牽頭部門負責組織實施。

　　治本之策

　　煤炭是我國自主保障水平最高的能源，是實現中華民族偉大復興最穩(wěn)固的能源根基。煤炭工業(yè)擺脫困境、實現可持續(xù)發(fā)展任務艱巨，迫切需要理順煤炭工業(yè)管理體制，處理好保供給與控總量、創(chuàng)造公平競爭環(huán)境與實施差別化政策、煤炭開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護等關系。

　　黨的十八屆三中全會提出，推進國家治理體系和治理能力現代化，積極穩(wěn)妥實施大部門制。為使煤炭工業(yè)盡快擺脫困境并解決好可持續(xù)發(fā)展重大問題，建議將國家能源局升格為國家能源總局，下設國家煤炭工業(yè)局，把分散在各部門的煤炭行業(yè)管理職能集中起來，由國家煤炭工業(yè)局負責實施，直接承擔煤炭規(guī)劃建設、市場準入、生產經營、加工轉化、轉產發(fā)展等經濟性監(jiān)管，間接承擔煤礦安全生產、資源管理、環(huán)境保護等社會性監(jiān)管，即國家安全監(jiān)管總局、國土資源部、環(huán)境保護部等社會性國家管理部門對煤炭行業(yè)的要求，通過國家煤炭工業(yè)局落實到煤炭行業(yè)和煤炭企業(yè)，從根本上解決“九龍治水”問題，確保國家能源安全和經濟社會穩(wěn)定。

來源：中國煤炭報

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