新預算法讓地方財政獨立完整

　　如果從加法的角度看新預算法，那么新預算法最大的新內(nèi)容就是地方債了。

　　從原來的禁止地方發(fā)債，到允許發(fā)債。而這個“允許”終于使得地方財政與中央財政一樣，擁有了獨立性與完整性，也使得“一級政府有一級預算”成為一種最終得到兌現(xiàn)的承諾。什么是完整的財政？亞當·斯密的財政學就有非常簡單的回答。他認為財政學就是研究“三論”，即經(jīng)費論、賦稅論與公債論。意思是說，先確定一個職能最少的政府的最低經(jīng)費，再按照經(jīng)濟情況征最少的賦稅，如果稅收不足以應付支出，就要借債了，否則政府機器就無法運轉(zhuǎn)。他的基本公式就是經(jīng)費-收入=公債。而長期以來，中國的地方政府不準借債，要保證收支平衡，這也確實是導致地方財政需求難以充分得到滿足的原因之一，因此，導致了在基礎設施方面的大量欠債。

　　地方準予發(fā)債能夠上預算法的“頭條”，也不是一件容易的事情，經(jīng)歷了一個曲折的過程。1994年通過的預算法中規(guī)定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。但是，2008年國際金融危機爆發(fā)后，地方政府為拉動經(jīng)濟增長，實施積極的財政政策，資金需求巨大。2009年，全國人大開始審議國務院代地方發(fā)債的方案。但中央政府代地方發(fā)債使用者和借債方不對稱，存在風險。而且，地方政府融資平臺迅速膨脹，2011年6月份，審計署對地方政府性債務的報告首次發(fā)布，截止到2010年底全國地方政府性債務余額達到10.7萬億元。因此，要求給地方發(fā)債“開口子”的呼聲越來越強烈。

　　2011年12月，預算法修訂的初審稿遞交給人大常委會審議，初審稿賦予地方政府舉債的權(quán)力。當年，部分省市首次試點自主發(fā)行地方政府債券，相比由中央政府代發(fā)，地方的自主權(quán)更大，但發(fā)債額度仍然由中央政府控制。但爭議并沒有平息。相對保守的一方認為若賦予地方舉債權(quán)，地方債務的規(guī)模將難以控制。這在2012年6月份上會的二審稿中得以體現(xiàn)，二審稿恢復了原預算法的規(guī)定：地方政府“不列赤字”，“不得發(fā)行地方政府債券”。激烈的爭論也導致預算法修改的停擺。

　　2013年底，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對于地方債有如下表述：“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”，要“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。這是地方債問題出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)機。

　　2014年4月份上會的三審稿再次給地方發(fā)債開口子，但用語謹慎：“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措”。

　　今年4月30日，國務院通過并印發(fā)《關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》，其中明確指出，規(guī)范政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。此后，經(jīng)國務院批準，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發(fā)自還。北京就發(fā)行了105億元地方政府債券。所募集資金將主要用于交通基礎設施、資源環(huán)境、保障房等方面。

　　8月25日上會的四審稿基本延續(xù)了三審稿的規(guī)定，而且沒有再公開征求意見。這說明此前的分歧可能已經(jīng)得到解決。四審稿對地方舉債的規(guī)定多出了半句話——“除本法另有規(guī)定外”，這引起了外界的關注。這個例外條款體現(xiàn)在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，四審稿規(guī)定：省級政府一般公共預算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的，省政府報本級人代會或其常委會批準，可以增列赤字，報國務院財政部門備案，并應當在下一年度預算中予以彌補。

　　四審稿涉及地方債部分的改動相對較多，并引發(fā)了廣泛討論。四審稿指出“舉借的債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出?！?四審稿第十四條第一款稱：經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府舉借債務的情況等重要事項作出說明。其中，“并對本級政府舉借債務的情況等重要事項作出說明”是四審稿新增內(nèi)容。草案四審稿修改為，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字?！蓖瑫r規(guī)定“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措”。

　　新預算法通過了，也完成了一個地方債從有到無，又從無到有的歷史過程。這在新中國財政史上值得一書。新中國成立初期，最早發(fā)行地方公債的地區(qū)是東北。1949年至1950年，東北行政委員會和東北人民政府發(fā)行過“民國三十八年東北生產(chǎn)建設實物有獎公債券”和“一九五O年東北生產(chǎn)建設折實公債”。1958年4月中共中央決定從1959年起停發(fā)全國性經(jīng)濟建設公債，根據(jù)地方的建議決定允許地方發(fā)行公債籌集建設資金。地方公債在1960年后停止發(fā)行。1998年為應對亞洲金融危機及通貨膨脹，首次通過發(fā)行長期建設國債并轉(zhuǎn)貸給地方的方式發(fā)行地方債，資金總量達2650億元。這是地方債的一次“復興”。但轉(zhuǎn)貸資金的償還情況并不理想，一些財力薄弱的省份無力歸還，最終還得由中央財政兜底。因此屬于“準地方債”。2009年為了應對國際金融危機，由財政部代理，總量規(guī)模2000億元的地方政府債券順利發(fā)行。2000-2011年都為2000億元，2012年增至2500億元，2013年安排發(fā)行3500億元。

　　2011年是關鍵之年，改革開放后首次啟動地方政府自行發(fā)債試點，選擇上海市、浙江省、廣東省和深圳市為試點，自行發(fā)債額為229億元。但地方政府獲得的自主性仍然有限，在債券的規(guī)模和定價上都受到嚴格控制。

　　新預算法將于2015年1月1日正式實施。地方債盡管有地方政府、地方人大的管控措施，還是要在國務院規(guī)定的數(shù)額之內(nèi)發(fā)行。這是必要的。否則地方財政規(guī)模將難以控制。從土地財政的規(guī)模中可見一斑。要發(fā)揮地方債務的“正能量”，重在三大環(huán)節(jié)，一是數(shù)量控制，國務院賦予地方政府以適度的舉債權(quán)，并不是放任不管，數(shù)量重于質(zhì)量。二是管理為先，對于稅收有比較成熟的管理措施，對于地方債還是空白，對地方政府債務實施分類管理和規(guī)模控制，讓地方政府的債務分類納入預算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級行政和上級立法機關的監(jiān)督。三是理清責任。要理清政府和企業(yè)的責任，解決怎么還的問題。地方融資平臺中有一些實際上是政府通過企業(yè)舉債。可能早期的地方公債會主要用于還債上。

　　總之，新預算法開創(chuàng)了中國財政的新局面，尤其是地方財政的新局面。中央公債與地方公債將各有其發(fā)揮作用的領域。有理由相信，“經(jīng)濟決定財政，財政反作用于經(jīng)濟”的基本規(guī)律將得到更全面的體現(xiàn)，穩(wěn)增長、促改革、惠民生將給財政留出更大的空間。

來源：東方早報

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