中國(guó)石油和天然氣行業(yè)體制改革的“頂層設(shè)計(jì)”終于浮出水面。
自2014年油氣改革被提上日程以來(lái)，經(jīng)過(guò)了多輪討論修改、多方利益博弈之后，5月21日，新華社以通稿形式發(fā)布《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，明確了油氣改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)。
其中將深化油氣勘查開采、進(jìn)出口管理、管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)、生產(chǎn)加工、產(chǎn)品定價(jià)體制改革和國(guó)有油氣企業(yè)改革，釋放競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)活力和骨干油氣企業(yè)活力?！兑庖?jiàn)》總共部署了八個(gè)方面的重點(diǎn)改革任務(wù)。
現(xiàn)行的石油天然氣體制基本成型于1998年的體制重組。彼時(shí)，原化工部、石油天然氣總公司、石油化工總公司的政府職能被原國(guó)家石油化工局，中石油和中石化兩個(gè)大型全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)蜌饧瘓F(tuán)掛牌成立。加上后來(lái)成立的中海油，奠定了中國(guó)石油天然氣“三足鼎立”的壟斷局面。
“這是近30年來(lái)，石油天然氣行業(yè)首次自上而下的全產(chǎn)業(yè)鏈改革。”廈門大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)在接受《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者采訪時(shí)認(rèn)為，油氣上游資源放開、管網(wǎng)獨(dú)立將成為本次改革的重點(diǎn)。
但也有業(yè)內(nèi)人士指出，此次《意見(jiàn)》中的內(nèi)容并沒(méi)有更多新意，隨后亟待公布的配套文件，才能顯示出此次改革的力度。
不過(guò)蹊蹺的是，這份《意見(jiàn)》全文至今尚未對(duì)外公布，也讓市場(chǎng)各方有了多重猜測(cè)。
上游勘探招標(biāo)或常態(tài)化
在《意見(jiàn)》中公布的八個(gè)重點(diǎn)改革任務(wù)中，第一項(xiàng)即是完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力。
其中提到，要實(shí)行勘查區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，加強(qiáng)安全、環(huán)保等資質(zhì)管理，在保護(hù)性開發(fā)的前提下，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規(guī)油氣勘查開采，形成以大型國(guó)有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。
這意味著，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)石油天然氣勘探開車被“三桶油”壟斷的上游資源將正式向社會(huì)資本放開。
2012年9月，國(guó)土資源部拿出了20個(gè)共計(jì)約2萬(wàn)平方公里的頁(yè)巖氣區(qū)塊，進(jìn)行公開招標(biāo)，這是中國(guó)第一個(gè)向全社會(huì)放開的礦產(chǎn)資源品種。隨后，20個(gè)區(qū)塊吸引了83家企業(yè)投標(biāo)，最終19個(gè)區(qū)塊有16家企業(yè)中標(biāo)企業(yè)，其中央企6家、地方國(guó)企8家、民企2家。
2013年，國(guó)土部曾首次披露了這些中標(biāo)區(qū)塊的勘探進(jìn)展，企業(yè)進(jìn)展情況不一。
實(shí)際上，這19個(gè)區(qū)塊的探礦權(quán)已經(jīng)在2016年1月18日到期，當(dāng)時(shí)企業(yè)承諾3年的勘查期要投入128億元。但是一些企業(yè)的勘探結(jié)果并不理想，沒(méi)有完成投資，甚至萌生退意。
但直到現(xiàn)在，國(guó)土資源部等部門也沒(méi)有公布這些區(qū)塊的具體勘探進(jìn)展以及退出情況。
隨后，油氣上游資源開放在新疆進(jìn)行試點(diǎn)。2015年7月，國(guó)土資源部公告出讓5個(gè)新疆油氣勘查區(qū)塊，北京能源投資集團(tuán)、山東寶莫生物化工、海城市石油機(jī)械制造三家企業(yè)中標(biāo)了上述區(qū)塊。
今年，新疆宣布還將啟動(dòng)第二輪近30個(gè)油氣勘查區(qū)塊的全社會(huì)招標(biāo)。
但政策開放形勢(shì)已經(jīng)帶動(dòng)了投資升溫。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，在2016年，能源領(lǐng)域主要包括煤炭開采和洗選業(yè)，石油和天然氣開采業(yè)和電力、熱力、燃?xì)馍a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)以上相關(guān)產(chǎn)業(yè)民間固定資產(chǎn)投資總額達(dá)到1.3萬(wàn)億元，同期全國(guó)固定資產(chǎn)投資額為3.51萬(wàn)億元，民間投資占比為37%，這與民間固定資產(chǎn)投資整體占比達(dá)到61.2%相比，能源領(lǐng)域民間投資占比并不算高。
但是從投資增速看，能源領(lǐng)域民間投資總額增長(zhǎng)5.9%，顯著高于民間投資總體增速。
而從細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)看，油氣開采領(lǐng)域在2016年1~5月，在全部投資下降16.9%的情況下，民間投資仍然實(shí)現(xiàn)了5.6%的增長(zhǎng)。
顯然，油氣領(lǐng)域逐步開放的趨勢(shì)促成該領(lǐng)域?qū)γ耖g資本的吸引力正在增強(qiáng)。不過(guò)一個(gè)不容忽視的現(xiàn)實(shí)是，在頁(yè)巖氣以及新疆油氣探礦權(quán)的現(xiàn)行試點(diǎn)中，民營(yíng)資本進(jìn)得來(lái)，卻很難再“出得去”。
“國(guó)內(nèi)油氣資源勘探起步晚，既然實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)出讓，就需要落實(shí)明確的退出回收機(jī)制。”一位石油企業(yè)人士表示，此前油氣探勘資質(zhì)只有“三桶油”和延長(zhǎng)石油才有，現(xiàn)在放開準(zhǔn)入門檻之后，完善退出機(jī)制就顯得尤為重要。另外，企業(yè)能及時(shí)退出，也有利于資源的接續(xù)勘探開發(fā)。
卓創(chuàng)資訊天然氣產(chǎn)業(yè)分析師劉廣彬認(rèn)為，如果后期油氣上游資源能有形成良性循環(huán)的出讓、退出機(jī)制，預(yù)計(jì)面向全社會(huì)的勘探招標(biāo)將成為常態(tài)化，這樣才能夠引入競(jìng)爭(zhēng)降低勘探開采成本，并且持續(xù)引入資金挖掘國(guó)內(nèi)油氣勘探潛力。
干線管網(wǎng)獨(dú)立長(zhǎng)輸管線開放
類似于2014年底中國(guó)啟動(dòng)的電力改革，此次油氣改革在一開始，“管住中間，放開兩頭”就成為業(yè)界討論的重點(diǎn)。這個(gè)“中間”，就是石油天然氣企業(yè)擁有的管網(wǎng)資源。
《意見(jiàn)》中表述為，“改革油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提升集約輸送和公平服務(wù)能力”。具體來(lái)看，要分步推進(jìn)國(guó)有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開。同時(shí)，完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場(chǎng)主體公平開放。
至此，爭(zhēng)議已久的油氣管網(wǎng)獨(dú)立思路已經(jīng)明晰：油氣管輸和銷售分離。
“看來(lái)成立統(tǒng)一管網(wǎng)公司是不可能了。”一位天然氣研究者表達(dá)出對(duì)上述改革思路的失望。
2013年，由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉與國(guó)家發(fā)改委副主任劉鶴擔(dān)綱領(lǐng)銜的“383方案中”，提到：將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營(yíng)的油氣企業(yè)中分離出來(lái)，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對(duì)油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度。
但是，上述方案曾遭到了“三桶油”的反對(duì)。
此前，中石化一位人士告訴記者，將管道資產(chǎn)已經(jīng)被裝入上市公司，一些管道也進(jìn)行了混改試點(diǎn)，石油企業(yè)為管道施工還成立一些配套的公司，徹底從石油企業(yè)中剝離會(huì)涉及到所有權(quán)的問(wèn)題，徹底獨(dú)立并不現(xiàn)實(shí)。
“套路都是一樣的。”林伯強(qiáng)評(píng)價(jià)稱，從現(xiàn)有信息來(lái)看，這次的油氣管網(wǎng)獨(dú)立和電改思路非常相似，即輸送和銷售分離，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)資產(chǎn)的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、法人獨(dú)立，獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，獨(dú)立核算，政府對(duì)央企和地方企業(yè)的輸配氣價(jià)進(jìn)行核定監(jiān)管。
據(jù)媒體報(bào)道，此前有關(guān)部門已經(jīng)成立12個(gè)工作組，分赴多地全面啟動(dòng)天然氣管輸企業(yè)定價(jià)成本監(jiān)審工作，后續(xù)將研究制定天然氣干線管道價(jià)格，加快規(guī)范省級(jí)以下管網(wǎng)定價(jià)。
油氣管網(wǎng)包括了原油管道、儲(chǔ)油庫(kù)、天然氣管道、LNG接收站、地下儲(chǔ)氣庫(kù)等設(shè)施。從干線管道上看，中石油擁有全國(guó)70%的原油管道和80%的天然氣管道，擁有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)。
在油氣改革的浪潮下，2016年11月，中石油啟動(dòng)成立北方、東部、西部、西南、南方5大區(qū)域天然氣銷售分公司，還成立了儲(chǔ)備氣分公司，對(duì)旗下儲(chǔ)氣庫(kù)業(yè)務(wù)進(jìn)行專業(yè)管理，實(shí)現(xiàn)了管銷分離。
劉廣彬認(rèn)為，石油天然氣運(yùn)輸管網(wǎng)具有天然壟斷特質(zhì)，實(shí)現(xiàn)管銷分離，明確監(jiān)管，就能夠?yàn)樯嫌纹髽I(yè)和下游企業(yè)公平開放提供條件。
在劉廣彬看來(lái)，本次《意見(jiàn)》中提到向第三方市場(chǎng)主體公平開放的除了油氣干線管道外，還首次明確將省內(nèi)和省際管網(wǎng)納入，這也有利于地方油氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通。
陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所天然氣事業(yè)部負(fù)責(zé)人陳新松告訴記者，對(duì)于城市燃?xì)馄髽I(yè)來(lái)說(shuō)，都是和地方政府簽訂了20年~30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，這些企業(yè)并沒(méi)有動(dòng)力向第三方開放管網(wǎng)設(shè)施。所以通過(guò)鼓勵(lì)、調(diào)整利益機(jī)制的方式，才真正實(shí)現(xiàn)到達(dá)管網(wǎng)公平開放，這也依賴于具體的文件指導(dǎo)。
除了上游放開以及中游監(jiān)管外，本次《意見(jiàn)》中，繼續(xù)明確了下游的改革重點(diǎn)，如完善油氣加工環(huán)節(jié)準(zhǔn)入和淘汰機(jī)制；改革油氣產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制，保留政府在價(jià)格異常波動(dòng)時(shí)的調(diào)控權(quán)；鼓勵(lì)具備條件的油氣企業(yè)發(fā)展股權(quán)多元化和多種形式的混合所有制；完善油氣儲(chǔ)備體系等。
“這只是一個(gè)綱領(lǐng)意見(jiàn)，比如參與輸氣設(shè)施，具體那些企業(yè)能夠參與進(jìn)來(lái)，怎么定價(jià)收費(fèi)、怎么退出，實(shí)施的時(shí)間，這些還需要具體的配套文件支持。”陜西一家LNG企業(yè)負(fù)責(zé)人表示。
早在今年召開的兩會(huì)上，國(guó)家能源局局長(zhǎng)努爾·白克力就曾透露，油氣體制改革方案已經(jīng)獲發(fā)布后，國(guó)家發(fā)改委和能源局還將研究制定油氣勘探開采、管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)等方面配套文件，以及綜合改革試點(diǎn)方案和專項(xiàng)改革實(shí)施方案。
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