促進脫貧攻堅的財政政策選擇

　　當(dāng)前已經(jīng)進入全面建成小康社會的決勝階段，脫貧攻堅到了攻堅克難、啃硬骨頭的關(guān)鍵時期，全民參與的大扶貧格局已經(jīng)蔚然成型。2015年中央扶貧工作會議召開以來，我國脫貧攻堅的力度不斷加大，脫貧攻堅的步伐開始加速。2011年至2016年，每年農(nóng)村脫貧人口分別為4329萬、2339萬、1650萬、1232萬、1442萬、1240萬。截至2016年底，還有貧困人口4335萬。中國的減貧事業(yè)勢必成為全球矚目的民生工程，其經(jīng)驗將長遠(yuǎn)地影響國際減貧史，而政府財政投入正是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的主力軍。

　　財政資金在脫貧攻堅中正發(fā)揮著中流砥柱的作用。2000—2014年，中央財政累計投入專項扶貧資金2966億元，年均增長11.6%。2017年中央和地方投入扶貧的財政專項資金超過1400億元，比去年增長40%。財政資金撬動的扶貧貸款規(guī)模不斷攀升。貧困地區(qū)金融扶貧貸款余額24878億元，當(dāng)年新增8181億元。累計發(fā)放扶貧小額信貸2833億元，支持了802萬貧困戶，貧困戶獲貸率由2014年的2%提高到2016年底的26.7%。累計發(fā)放扶貧再貸款1127億元。發(fā)行易地扶貧搬遷金融債726億元。公共財政支出向農(nóng)村地區(qū)和貧困人口投入的力度不斷加大。2015年農(nóng)村生活最低保障財政支出達到991億元，較2009年的446億元增長一倍多。

　　創(chuàng)新財政體制機制促進脫貧攻堅。2016年，出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》，解決了到縣資金“買醋的錢不能打醬油”的問題，有利于貧困縣集中財力用于脫貧攻堅。財政扶貧資金還通過政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務(wù)、貸款貼息、設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等有效方式，充分發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用和杠桿作用，撬動更多金融資本、社會幫扶資金參與脫貧攻堅。2016年中央單位設(shè)立扶貧產(chǎn)業(yè)基金122億元，已投入50億元用于產(chǎn)業(yè)扶貧。某國家扶貧工作重點縣，利用扶貧基礎(chǔ)設(shè)施、美麗鄉(xiāng)村、一事一議、以工代賑、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和交通部門六方資金，修路353公里，大大改善了縣域交通基礎(chǔ)設(shè)施的面貌，彌補了交通短板，為發(fā)展旅游、種植、養(yǎng)殖等脫貧攻堅產(chǎn)業(yè)打下了堅實的基礎(chǔ)。

　　奪取脫貧攻堅的最后勝利，財政扶貧還需應(yīng)對種種挑戰(zhàn)。首先財政報賬機制落后，扶貧財政資金滯留現(xiàn)象普遍。截至2016年3月底，審計署抽查發(fā)現(xiàn)有8.43億元扶貧資金結(jié)存1年以上未投入使用，其中2.6億元閑置超過2年。以中部某省為例，截至2015年底，未報賬資金1000萬元以上的有4個縣，扶貧資金因未報賬被收回的有20個縣。資金滯留嚴(yán)重影響扶貧資金使用效率，影響脫貧進程。部分原因在于，在報賬制制度下，扶貧項目需要扶貧項目驗收合格后，到財政部門報賬，再施行資金撥付。貧困戶前期開展建設(shè)項目，需要墊付資金甚至多方借貸。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的貧困戶建蔬菜大棚，前期通過民間借貸，承擔(dān)高利率資金成本，等驗收后用補貼資金再來歸還借款，無形中抬高了扶貧資金的使用成本。根本原因在于，一方面，我國財政扶貧的體制機制還不完善，財政扶貧資金的使用流程亟待優(yōu)化；另一方面，我國扶貧政策設(shè)計和執(zhí)行層面還處于完善階段，缺乏一套成熟的運轉(zhuǎn)模式。

　　其次，部分財政扶貧資金使用效益不佳，扶貧產(chǎn)業(yè)項目潛藏市場風(fēng)險。有的扶貧資金資助的農(nóng)業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目與貧困人口沒有建立有效聯(lián)結(jié)機制，造成扶富不扶貧現(xiàn)象。加之有些扶貧產(chǎn)業(yè)項目同時上馬，潛藏產(chǎn)品過剩風(fēng)險。如扶貧資金幫扶的蔬菜、果品種植、畜產(chǎn)品養(yǎng)殖、中藥材等項目，一旦供給過剩，勢必影響農(nóng)民和貧困戶收益。經(jīng)審計署審計的全國17個縣的13個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類扶貧工程和16個種養(yǎng)殖類產(chǎn)業(yè)扶貧項目，其中質(zhì)量效益不佳項目涉及資金2.27億元，已形成損失浪費2706.11萬元；有27個扶貧項目因為前期論證不充分或項目運營管理不善而未實現(xiàn)預(yù)期效益，涉及金額達1317.28萬元。其背后原因在于財政資金的使用缺乏事前、事中、事后的全鏈條使用、評估、管理機制。

　　再次，財政扶貧資金監(jiān)管問題是目前面臨的迫切任務(wù)。財政扶貧資金數(shù)額巨大，直接面向基層，個別地區(qū)基層組織渙散，易孳生腐敗問題。根據(jù)審計署公告，共有1.38億元扶貧資金被騙取套取或違規(guī)使用。東南某省紀(jì)委對2013年至2015年全省扶貧專項資金檢查時，發(fā)現(xiàn)問題線索556條，立案166件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分和批評教育和組織處理共計598人。我們在某國家扶貧工作重點縣調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，因為扶貧資金產(chǎn)生的違紀(jì)問題占到總立案數(shù)的70%?；鶎臃鲐氈鞴懿块T掌握著較大的資金分配權(quán)，在部分地區(qū)，扶貧部門利用資金支配權(quán)損公肥私現(xiàn)象呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢。

　　脫貧攻堅是決策層基于經(jīng)濟社會發(fā)展到特定階段的客觀現(xiàn)實，高屋建瓴、用意深遠(yuǎn)地作出的一種符合經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)律的戰(zhàn)略部署。要彌補市場失靈、縮小收入差距，探索性地解決人類發(fā)展中的貧困難題，財政作為公共收入與支出最能發(fā)揮其關(guān)鍵作用。

　　因此，應(yīng)創(chuàng)新扶貧資金的支付方式，可試行扶貧信用支付方式，為貧困戶辦理扶貧預(yù)算卡，貧困戶的脫貧項目支出刷卡結(jié)算，項目建成后由財政部門報銷轉(zhuǎn)賬，以此提高資金的使用效率和安全度。實行扶貧資金使用創(chuàng)新，扎實推進資產(chǎn)收益扶貧，建立扶貧龍頭項目與貧困人口的收益聯(lián)結(jié)機制，鼓勵貧困戶以股金、土地收益金、薪金方式獲取穩(wěn)定收入，幫助其穩(wěn)定脫貧。在使用好扶貧資金的同時，要監(jiān)管好扶貧資金。對于敢于向扶貧資金伸出的黑手，各級審計、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)，要強化扶貧資金的使用監(jiān)管，加強違規(guī)違紀(jì)挪用的法制威懾力。對涉及扶貧資金貪污腐敗，應(yīng)加大懲治力度、快辦快結(jié)、以儆效尤。實行第三方評估機制，對財政扶貧資金績效進行科學(xué)動態(tài)評估，對脫貧工作發(fā)現(xiàn)的資金問題，提出針對性建議，力促及早整改見效。為提高扶貧資金效益，應(yīng)利用大數(shù)據(jù)手段和云計算平臺，把扶貧產(chǎn)業(yè)，特別是“種養(yǎng)加”的扶貧企業(yè)納入大數(shù)據(jù)庫當(dāng)中，準(zhǔn)確掌握市場的動態(tài)，有效對沖市場價格波動帶來的沖擊。

　　要維護脫貧攻堅的成果，還應(yīng)建立促進脫貧攻堅與防止致貧返貧的長效財政投入機制，滿足貧困地區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，保障社會民生，需要巨額的資金投入。而基礎(chǔ)設(shè)施正是制約貧困地區(qū)發(fā)展的瓶頸。應(yīng)繼續(xù)推進中央地方財政體制改革，2017年，中央對地方轉(zhuǎn)一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付比重接近62%，這一比重有待繼續(xù)提高；在營改增之后應(yīng)注意建立長效的財力保障機制，保持縣域財政規(guī)模穩(wěn)健增長，夯實脫貧攻堅的根基；貧困縣往往政府債務(wù)余額低，杠桿率較低，利用財政扶貧資金適度撬動社會資本是實現(xiàn)由“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)化，完成脫貧攻堅任務(wù)的必由途徑。（作者：段炳德  作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心）

　　轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟時報

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