我國光伏產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計還有進步空間

　　2013年，我國集中出臺了多項光伏政策。2013年7月15日，國務院發(fā)布了《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，即“光伏國八條”，提出2015年光伏裝機目標為3500萬千瓦。隨后，國家財政部、發(fā)改委和能源局陸續(xù)跟進，公布了《分布式發(fā)電管理暫行辦法》、分布式光伏電量補貼政策、電費附加通知等政策。

　　之所以集中出臺政策，首先是2011年到2012年，國內(nèi)的光伏企業(yè)連續(xù)虧損，眾多企業(yè)經(jīng)營困難，遭遇連鎖債務危機，部分龍頭企業(yè)破產(chǎn)，形勢非常危急。同時，歐美“雙反”，國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)更是受到全面的沖擊，在此壓力下，必須啟動國內(nèi)市場。其次，我們還面臨著霧霾治理的難題，需要推動清潔的光伏發(fā)電快速發(fā)展。此外，我們國家最近兩年經(jīng)濟放緩，需要新興產(chǎn)業(yè)推動經(jīng)濟增長。

　　政策對于整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了很大的促進作用。2009年，國內(nèi)光伏市場起步，2013年年底，光伏發(fā)電總裝機達到了1900萬千瓦，其中光伏電站是1600萬千瓦，分布式光伏是300萬千瓦。2013年，伴隨著一系列政策的出臺，國內(nèi)光伏市場開始呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，相關(guān)企業(yè)開始恢復信心，主要企業(yè)開始扭虧，經(jīng)營狀況開始得到改善，特別是去年“雙反”糾紛成功化解，為我國光伏產(chǎn)業(yè)走出困境提供了條件。

　　在政策的支持下，各地發(fā)展光伏的積極性也有很大的提升。我們統(tǒng)計了裝機容量處于前十位的省自治區(qū)、直轄市的情況。2013年，甘肅、青海和新疆三個省區(qū)，地面光伏電站容量都突破了200萬千瓦，累計達到640萬千瓦，占全國光伏裝機容量的60%。分布式也有很大增長，在裝機容量前十位的省自治區(qū)、直轄市中，中東部經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)占多數(shù)。

　　但在政策執(zhí)行過程當中，還存在一些問題，這些問題有產(chǎn)業(yè)本身遇到的，也有政策設(shè)計層面出現(xiàn)的。

　　光伏產(chǎn)業(yè)本身的問題，一是在地面電站建設(shè)過程中，光伏發(fā)電成本還相對較高，西部大型光伏電站、地面電站，都面臨棄光的挑戰(zhàn);另外就是需求側(cè)的市場機制、基礎(chǔ)設(shè)施和法律環(huán)境，在我們國家仍然需要改善。另外，還存在合適的場地難找、融資難、收益率比較低、接收期長等問題。

　　政策本身也非無懈可擊。我們結(jié)合2013年全國人大環(huán)資委對《可再生能源法》的執(zhí)行情況進行評估，總結(jié)出了政策層面存在的三個問題。一是政策剛性問題，執(zhí)行剛性不足。主要是在強制上網(wǎng)制度和全額保障收購制度的具體執(zhí)行過程當中，如果有單位違反了，目前還沒有辦法對違反者進行處罰。二是政策規(guī)劃出臺比較滯后，與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足，主要是中央與地方規(guī)劃、可再生能源規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性不足。三是補償資金也不足，現(xiàn)在由于可再生能源電價附加費提高到了1.5分，暫時緩解了補貼量不足，但是長遠來看，這種不足狀況，還可能繼續(xù)困擾整個產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　下一步，我們還需要出臺更多的政策支持光伏，特別是分布式光伏的發(fā)展。除中央政府拿出費用進行補貼之外，地方政府也應該拿出更多的辦法，來支持分布式光伏發(fā)展。現(xiàn)在許多地區(qū)，比如上海、江西、河南、山東等等，已經(jīng)出臺了在中央補貼的基礎(chǔ)上又加價補貼分布式光伏的政策，但這些政策，現(xiàn)在有些還沒有到位。隨著政策到位，未來分布式光伏會有一個很大的增長。

　　此外，還應適當調(diào)整分布式光伏政策。8月，國家能源局在嘉興會議上明確提出，利用荒山荒坡、灘涂、魚塘等發(fā)展發(fā)電項目，明確35千伏及以下電壓等級接入電網(wǎng)，單個項目容量不超過2萬千瓦且所發(fā)電量在并網(wǎng)點變電臺區(qū)消納光伏電站項目，可以執(zhí)行當?shù)毓夥娬緲藯U上網(wǎng)電價。這意味著分布式發(fā)電技術(shù)的利用范圍將擴大，有利于利用好的資源擴大市場。配額制政策也已在制定之中，2月14日，國家能源局綜合司對配額制政策的征求意見已經(jīng)完成，下一步，相應辦法將通過發(fā)改委提交國務院進行批準。對于各省區(qū)市電網(wǎng)企業(yè)將提出明確發(fā)展可再生能源配額的強制要求，另外制定激勵政策：對于完成配額的各省區(qū)市，非可再生能源電力消費在年度能源消費總量控制考核時會折算為節(jié)能量，不計入能源消費總量控制。

　　同時，政策的制定還應考慮適應能源生產(chǎn)消費革命的大背景，十八大報告明確提出推動能源生產(chǎn)消費革命。能源革命就是在人類能源發(fā)展和利用過程當中發(fā)生的能源系統(tǒng)的演替過程，以及在此過程中發(fā)生的一系列重大變革，最終通過一系列的技術(shù)、制度變革，把人類能源生產(chǎn)消費推向清潔、低碳、智能化的時代。這次能源革命的推動過程體現(xiàn)了幾個特點，發(fā)生伊始即帶有全球性，與清潔、低碳密切相關(guān)，與新型經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟、新型城鎮(zhèn)化也密切相關(guān)。

　　為適應世界能源轉(zhuǎn)型大趨勢，美國、歐盟、日本等國家都在做轉(zhuǎn)型準備，并制定了相應路線圖。美國進行頁巖氣革命，歐盟提出低碳理念，利用豐富的可再生能源，日本則強調(diào)多元化并推廣節(jié)能。這也對我國下一步制定這方面的計劃，有很好的借鑒作用。

　　總的來看，我們國家的能源政策體系已經(jīng)初步形成，包括立法、規(guī)劃、電價、補貼等等，政策效果比較明顯，促進了產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。但是，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程當中，光伏政策還存在協(xié)調(diào)性差、剛性不足、力度小等問題，政策設(shè)計還有空間。今后，我們在完善政策的過程中，將發(fā)揮中央和地方的積極性，促進集中式、分布式協(xié)調(diào)發(fā)展，推動能源生產(chǎn)消費革命，考慮到全球能源轉(zhuǎn)型趨勢，應對我們國家的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，并適應市場化的趨勢。（任東明）

來源：中電新聞網(wǎng)

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