全國統(tǒng)一碳市2016年試運行，配額分配難題待解

　　統(tǒng)一碳市將于2016年在全國范圍內(nèi)試運行，中國從而成為全球最大的碳排放權(quán)交易市場。如何在公平、效率、市場流動性和穩(wěn)定性，以及可接受性和可操作性等多個方面取得平衡，確立一套具有中國特色的配額分配方案成為各方關(guān)注的焦點。

　　在碳排放權(quán)交易體系中，配額作為控排單位在特定區(qū)域、特定時期內(nèi)可以合法排放溫室氣體的許可單位，代表的是各控排單位在相應(yīng)履約年度的碳排放權(quán)利，是市場交易的主要標(biāo)的物。

　　配額分配作為碳交易體系建設(shè)的關(guān)鍵，需要解決三個問題：配額分配給誰？怎樣分配？分配多少？分配方案雖不直接影響減排的總體目標(biāo)，但卻決定了控排單位的減排和履約成本，以及這種成本在控排單位、消費者以及利益相關(guān)方之間的分攤。

　　然而，配額分配并沒有“放之四海而皆準(zhǔn)”的方法，需結(jié)合自身的經(jīng)濟發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)、重點產(chǎn)業(yè)，以及未來的發(fā)展戰(zhàn)略和政策取向設(shè)計。重慶試點采取自主申報的分配方法，其余6個試點（北京、上海、天津、深圳、廣東、湖北）對已有的主流配額分配方法，包括拍賣法、歷史排放分配法（下文簡稱“歷史法”）以及基準(zhǔn)法，進行了有益的嘗試和創(chuàng)新。

　　優(yōu)化歷史排放分配法

　　除了重慶和深圳試點以外，其余5個試點都選用了基于歷史排放強度或歷史排放量的免費分配方法。該方法操作簡單、不參雜個人主觀因素、可接受性強，有助于控排單位實現(xiàn)低成本過渡。但與此同時，歷史法也存在歷史數(shù)據(jù)或基準(zhǔn)年在不同個體之間的適用性差異、初始配額與實際排放的偏離，以及無法兼顧新增產(chǎn)能和企業(yè)早期減排行動等問題。

　　中國正處于高速發(fā)展的階段，企業(yè)在排放邊界、生產(chǎn)規(guī)模和技術(shù)水平等方面的快速變化，以及行業(yè)發(fā)展的變化，為配額分配帶來了新的挑戰(zhàn)。

　　對此，各試點主要通過事前限定和事后調(diào)整兩種途徑進行嘗試和探索。其中，事前限定對基準(zhǔn)年和歷史排放數(shù)據(jù)的選擇做出了更細致的規(guī)定；事后調(diào)整主要是在核查控排單位當(dāng)年實際排放量之后，對初始配額進行調(diào)整。

　　7個試點中，廣東選取的歷史排放數(shù)據(jù)最新，為2011-2013年數(shù)據(jù)；其他試點的歷史排放皆為2009年后連續(xù)3-4年間的平均值。

　　其中，上海、湖北、廣東試點針對排放邊界和產(chǎn)能變化做出了事前限定要求。上海分配方案中明確規(guī)定，控排單位排放邊界發(fā)生重大變化的，取最接近現(xiàn)有邊界年份/月份的排放數(shù)據(jù)；如2011年相對2009年碳排放量增幅超過50%，則取2011年的排放數(shù)據(jù)。除此之外，湖北和廣東還對數(shù)據(jù)缺失及停產(chǎn)等情況做了相應(yīng)的基準(zhǔn)年和歷史排放數(shù)據(jù)的調(diào)整措施。

　　北京、天津和廣東在分配方案中增加了配額調(diào)整量、產(chǎn)量修正因子等，以確保配額分配的適度性在可控范圍內(nèi)。除此之外，廣東還規(guī)定2014年自主停產(chǎn)超過6個月的，非正常生產(chǎn)月份的配額經(jīng)核實后將收回注銷。湖北則規(guī)定對企業(yè)當(dāng)年碳排放量與企業(yè)年度初始配額的差額，超過企業(yè)年度初始配額的20%或20萬噸以上的部分，予以追加或收繳。

　　在認可控排單位早期減排行動方面，上海在歷史法分配公式中增加了“先期減排配額”，即經(jīng)審核的節(jié)能量按照1：2.23換算為碳減排量，其中30%納入，每年10%，分3年發(fā)放。節(jié)能量來自2006年-2011年，控排單位經(jīng)國家或本市有關(guān)部門，完成節(jié)能量審核的節(jié)能技改或合同能源管理項目。

　　天津則采用“績效系數(shù)”的方式，綜合考慮控排企業(yè)先期減碳成效以及企業(yè)控排的技術(shù)水平。

　　在新增產(chǎn)能的配額分配方面，各試點差異較大，北京和天津基于納入行業(yè)的“二氧化碳排放強度先進值”；廣東基于年綜合能耗；上海則綜合考慮設(shè)計產(chǎn)能下的年排放量、生產(chǎn)負荷率和當(dāng)年投入生產(chǎn)的月數(shù)占全年的比例。

　　歷史法的應(yīng)用和積累的經(jīng)驗較多，試點的優(yōu)化措施各異，筆者認為，在全國統(tǒng)一碳市建設(shè)中，應(yīng)重點考慮如何靈活性應(yīng)對地區(qū)差異和行業(yè)差異，科學(xué)、合理地選擇歷史排放數(shù)據(jù)的適用水平，早期減排行動的獎勵方式和尺度，以及新增產(chǎn)能的履約成本分攤等問題。

　　基準(zhǔn)法重在行業(yè)選擇

　　基準(zhǔn)法適用于產(chǎn)品（服務(wù)）形式較單一、能夠按單個產(chǎn)品（服務(wù)）確定排放效率基準(zhǔn)的行業(yè)，這種方法最大的優(yōu)點是體現(xiàn)了行業(yè)內(nèi)的公平性，鼓勵企業(yè)的能效和減排行動；缺點在于難度較大、主觀因素相對影響較大。

　　目前，深圳是7個試點中唯一一個全面采用基準(zhǔn)法的試點，其對電力、供水、燃氣三個行業(yè)，采取基準(zhǔn)值方法進行配額分配；對制造業(yè)及其他工業(yè)行業(yè)探索建立了基于價值量的碳強度指標(biāo)（單位工業(yè)增加值碳排放）。

　　其他試點在基準(zhǔn)法方面的嘗試還局限于電力和熱力行業(yè)，以及其他個別行業(yè)，包括上海的航空、港口和公共建筑，廣東水泥行業(yè)的普通水泥熟料生產(chǎn)和粉磨、鋼鐵行業(yè)的長流程企業(yè)。

　　從試點經(jīng)驗來看，基準(zhǔn)法的選用除了考慮行業(yè)特性和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)外，還需兼顧行業(yè)內(nèi)減排激勵的傳遞性。

　　目前，電力行業(yè)基準(zhǔn)法在試點中應(yīng)用最廣，但也存在不同地區(qū)、不同基準(zhǔn)的情況，以及激勵作用發(fā)揮受限的問題。中國電力市場的特點決定了電力價格不能快速傳遞減排成本，同時電力生產(chǎn)企業(yè)不能隨意流轉(zhuǎn)電力生產(chǎn)任務(wù)，比如說，讓先進的機組多發(fā)電，技術(shù)落后的機組少發(fā)電，也不能通過自己的技術(shù)來調(diào)整用能過程。

　　拍賣法仍需更多嘗試

　　拍賣被認為是最有利于價格發(fā)現(xiàn)的分配方式，同時，拍賣收入可投向低碳領(lǐng)域，從而帶來“雙重紅利”。但因拍賣會增加企業(yè)的履約成本，其可接受度在市場建設(shè)初期并不高。

　　目前，廣東和湖北建立了拍賣制度，廣東屬于以免費分配為主的漸進混合模式的探索。2014年，電力企業(yè)的免費配額比例為95%，鋼鐵、石化和水泥企業(yè)的免費配額比例為97%。其中部分進行有償發(fā)放，總量800萬噸。

　　武漢規(guī)定，拍賣標(biāo)的的來源為政府預(yù)留配額，而不是企業(yè)分配配額。同時，作為對機構(gòu)和個人都開放的市場，湖北拍賣的競拍者也可以是社會投資者，而不僅限于納入企業(yè)。2014年，湖北拍賣配額也為800萬噸左右。

　　建立拍賣制度的試點都規(guī)定了底價設(shè)置，其實質(zhì)是建立一個價格預(yù)期。

　　湖北拍賣底價為20元/噸，接近該試點二級市場的價格。廣東首年拍賣底價為60元/噸，五次拍賣均以底價成交。在經(jīng)歷首年履約后，底價調(diào)整為階梯價格，四次拍賣分別擬定為25元/噸、30元/噸、35元/噸、40元/噸。但這些價格設(shè)置的合理性還需在新一輪碳市中去驗證。

　　此外，減少政府干預(yù)、尊重市場規(guī)律也是拍賣法首年嘗試的寶貴經(jīng)驗。值得一提的是，經(jīng)過首年履約，廣東取消了“門票制度”，即企業(yè)必須先競價購買3%的有償配額以獲得“入場門票”，從而解凍剩余的 97%免費配額。據(jù)稱，這曾是壓在履約企業(yè)身上的一座大山。

　　在上一年履約中，深圳和上海曾嘗試以拍賣促履約，深圳甚至選用低于市場價近一半的底價，但這種干預(yù)手段引起業(yè)內(nèi)人士的熱議，造成提前履約企業(yè)履約成本反而高的怪象，打破了個人參與者或配額賣家對市場的供需和價格預(yù)期，造成了一定損失。

　　除了拍賣規(guī)則的設(shè)計，在拍賣收入的使用方面，雖然深圳、上海兩試點在配額分配方案中都明確表明，拍賣收入用于支持企業(yè)碳減排、碳市場調(diào)控、碳交易市場建設(shè)等。但就具體使用比例、支持領(lǐng)域、技術(shù)和企業(yè)門檻等尚未做出詳細說明。故而，拍賣收入使用的公開、透明、合理，也應(yīng)成為兩試點下一步探索的重要內(nèi)容之一。

來源：中電新聞網(wǎng)

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