我國稀土資源管理：政策疊加效應(yīng)顯現(xiàn)

　　稀土是當(dāng)前乃至未來世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的關(guān)鍵性礦產(chǎn)資源，因其獨(dú)特的物理化學(xué)性質(zhì)，廣泛應(yīng)用于新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、航空航天、電子信息等領(lǐng)域，是現(xiàn)代工業(yè)中不可或缺的重要元素，被譽(yù)為“工業(yè)維生素”。

　　“針對當(dāng)前稀土市場形勢，我國應(yīng)著力加強(qiáng)新科技研發(fā)，不斷提升技術(shù)含量和附加值，依靠技術(shù)進(jìn)步鞏固我國稀土在國際市場的優(yōu)勢地位。”在國土資源監(jiān)察專員考察江西省贛州市、福建省龍巖市稀土礦產(chǎn)開發(fā)管理工作期間，國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人匯報(bào)了我國稀土資源開發(fā)利用情況。

　　我國稀土資源開發(fā)利用情況

　　我國稀土資源得天獨(dú)厚，累計(jì)查明資源儲(chǔ)量居世界之首，在地域分布上呈現(xiàn)“北輕南重”的特點(diǎn)，大致可分為北方輕稀土和南方中重稀土（離子吸附型稀土），其中，輕稀土主要分布在內(nèi)蒙古包頭白云鄂博、四川冕寧以及山東微山等地，占查明稀土資源儲(chǔ)量的98%；中重稀土主要分布在江西、廣東、廣西、福建、湖南等?。▍^(qū)），占查明稀土資源儲(chǔ)量的2%。全國稀土資源潛力評價(jià)結(jié)果顯示，我國稀土資源查明率僅為三分之一，其中離子型稀土的查明程度不到20％，稀土資源仍具很大找礦潛力。從全球來看，我國稀土資源累計(jì)查明儲(chǔ)量占世界的57％左右，其中中重稀土資源查明儲(chǔ)量占世界的90％以上。由于中重稀土的稀缺性和在信息技術(shù)和航空航天等高精尖領(lǐng)域獨(dú)特的應(yīng)用，在國際市場上具有更為重要的戰(zhàn)略地位。

　　雖然我國稀土資源儲(chǔ)量居世界之首，但占世界比重呈下降趨勢。近些年，隨著稀土產(chǎn)品應(yīng)用技術(shù)的進(jìn)步和應(yīng)用領(lǐng)域的不斷擴(kuò)展，國外一些國家加大稀土礦產(chǎn)勘查，大約29個(gè)國家和地區(qū)發(fā)現(xiàn)了稀土礦床，預(yù)計(jì)我國稀土保有資源儲(chǔ)量占世界比重已由1970年的75％左右下降到目前的23％左右，且仍呈現(xiàn)下降趨勢。

　　我國稀土產(chǎn)品在國際市場占絕對優(yōu)勢。20多年來，我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，稀土礦冶煉分離技術(shù)進(jìn)步，稀土氧化物、稀土金屬“物美價(jià)廉”，產(chǎn)量占世界90％以上，消費(fèi)量和出口量均居世界第一。其他國家因環(huán)保要求嚴(yán)格、開采成本高等因素，在國際市場上難以占據(jù)份額。經(jīng)我國政府多年調(diào)控和市場持續(xù)調(diào)節(jié)，近10年來，我國稀土出口總體上呈下降趨勢，但是2014年世貿(mào)組織就歐美日對我國稀土限制出口措施訴訟裁決后，2015年我國出口配額和關(guān)稅等限制措施取消，稀土出口快速回升。

　　受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢影響，在我國稀土產(chǎn)品出口量增加的同時(shí)，出口價(jià)格已經(jīng)基本回調(diào)至2010年底的水平，部分產(chǎn)品由于下游應(yīng)用市場發(fā)生深刻變化，其價(jià)格甚至已經(jīng)遠(yuǎn)低于2010年價(jià)格。從代表性稀土產(chǎn)品看，2015年氧化釹、氧化鏑、氧化鋱均價(jià)分別為26.8萬元/噸、149.6萬元/噸、312.5萬元/噸，同比分別下降9.9%、下降4.3%和上漲5.3%；氧化鑭、氧化鈰、氧化銪、氧化釔等富余稀土元素的價(jià)格同比降幅繼續(xù)擴(kuò)大，其中，氧化銪同比降幅高達(dá)62.3%。

　　按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，國土資源部會(huì)同有關(guān)部門積極推進(jìn)稀土資源的規(guī)?；⒓s化開發(fā)利用，資源開發(fā)集中度不斷提高。目前，探礦權(quán)主要分布在江西、甘肅、內(nèi)蒙古、福建、廣東、廣西、四川等?。▍^(qū)）；采礦權(quán)大部分設(shè)立于上個(gè)世紀(jì)70年代和90年代，主要分布在江西、四川、福建、廣東、內(nèi)蒙古、云南、山東、湖南、廣西等?。▍^(qū)）。

　　從主體上看，礦業(yè)權(quán)主要集中于中國鋁業(yè)、中國五礦、北方稀土、廈門鎢業(yè)、南方稀土、廣東稀土六大企業(yè)集團(tuán)。從礦山生產(chǎn)規(guī)模來看，目前全國開發(fā)稀土礦產(chǎn)的企業(yè)，大型礦山8家，中型礦山12家，小型礦山49家，還有9家小礦。

　　稀土資源管理工作取得積極成效

　　按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，在有關(guān)部門和地方政府的支持配合下，國土資源部不斷完善制度，加強(qiáng)稀土礦產(chǎn)資源規(guī)劃和地質(zhì)找礦，持續(xù)整頓規(guī)范勘查開采秩序，實(shí)行嚴(yán)格的開采總量控制，推進(jìn)資源開發(fā)整合和監(jiān)管長效機(jī)制，積極探索礦產(chǎn)地儲(chǔ)備制度，取得了積極成效。

　　嚴(yán)格規(guī)劃布局，加強(qiáng)稀土開發(fā)和保護(hù)?！度珖V產(chǎn)資源規(guī)劃（2008-2015年）》明確了“十二五”期間稀土開采總量規(guī)劃指標(biāo)，將重要的稀土資源礦產(chǎn)地列為限制開采區(qū)或保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)資源保護(hù)，促進(jìn)有序開發(fā)。2010年以來，國土資源部組織稀土主產(chǎn)省份編制了“十二五”省級稀土勘查專項(xiàng)規(guī)劃和27個(gè)稀土重點(diǎn)規(guī)劃區(qū)／礦區(qū)勘查開采專項(xiàng)規(guī)劃，在中重稀土資源豐富的江西省贛州市劃定了11個(gè)稀土礦產(chǎn)國家規(guī)劃礦區(qū)，在內(nèi)蒙古白云鄂博和江西贛州集中建設(shè)稀土資源節(jié)約和綜合利用示范基地，為優(yōu)化稀土資源開發(fā)布局、保障稀土資源可持續(xù)利用、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)奠定了良好基礎(chǔ)。2011年，國土資源部印發(fā)《關(guān)于開展礦產(chǎn)地儲(chǔ)備試點(diǎn)工作的意見》，將稀土礦產(chǎn)作為礦產(chǎn)地儲(chǔ)備試點(diǎn)礦種，積極探索建立稀土資源礦產(chǎn)地儲(chǔ)備制度。

　　加大地質(zhì)找礦力度，著力提高稀土資源保障能力。2006年至2013年，國土資源部部署開展了全國礦產(chǎn)資源潛力評價(jià)工作，系統(tǒng)評價(jià)了稀土等25個(gè)礦種的資源潛力，圈定找礦遠(yuǎn)景區(qū)，預(yù)測潛在資源量。根據(jù)潛力評價(jià)結(jié)果顯示，我國稀土資源仍具很大找礦潛力。在潛力評價(jià)工作基礎(chǔ)上，國土資源部進(jìn)一步部署開展了“稀有稀土稀散礦產(chǎn)調(diào)查”工作，2012～2015年間，在分布有中重稀土的福建、江西、廣東、廣西、云南等南方五省（區(qū)）開展了離子型稀土調(diào)查工作，圈定了重稀土找礦靶區(qū)和遠(yuǎn)景區(qū)，并新發(fā)現(xiàn)了5處重稀土礦區(qū)，為保護(hù)和合理開發(fā)利用稀土資源提供了保障。

　　完善管理制度，加強(qiáng)稀土礦業(yè)權(quán)管理。1999年，國土資源部印發(fā)了《關(guān)于對稀土等八種礦產(chǎn)暫停頒發(fā)采礦許可證的通知》（國土資發(fā)［1999］104號），首次暫停了稀土采礦許可證的頒發(fā)。2001年起分兩批公告了具有采礦資格的稀土開采企業(yè)名單。2005年，印發(fā)《關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)［2005〕200號），規(guī)定稀土等礦床儲(chǔ)量規(guī)模為中型（含）以上的，由國土資源部頒發(fā)采礦許可證，有效控制了稀土礦山產(chǎn)能的進(jìn)一步擴(kuò)張。2007年，將新設(shè)稀土探礦權(quán)采礦權(quán)及申請擴(kuò)大勘查開采范圍、擴(kuò)大產(chǎn)能上收部一級管理。2009年以來，連續(xù)發(fā)文暫停受理新的稀土礦勘查、開采登記申請。2011年至2012年，對全國稀土及相關(guān)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行全面清理，重新審核并向社會(huì)公告。為進(jìn)一步加強(qiáng)稀土礦業(yè)權(quán)宏觀調(diào)控，2015年，印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范稀土礦鎢礦探礦權(quán)采礦權(quán)審批管理的通知》（國土資規(guī)［2015〕9號），規(guī)定除中央基金或省級地質(zhì)專項(xiàng)資金勘查項(xiàng)目和國家確定的大型稀土企業(yè)集團(tuán)外，暫停受理新的稀土礦勘查、開采登記申請，并對共伴生稀土礦業(yè)權(quán)管理、離子型稀土勘查開采分類、工程建設(shè)項(xiàng)目回收利用稀土資源做了進(jìn)一步明確規(guī)定。

　　全面實(shí)施開采總量控制，促進(jìn)稀土資源有序開發(fā)。自2006年起，持續(xù)實(shí)行全國稀土開采總量控制管理，建立了企業(yè)月報(bào)、季報(bào)制度，加強(qiáng)對開采總量控制指標(biāo)執(zhí)行情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。2009年，發(fā)布《保護(hù)性開采的特定礦種勘查開采管理暫行辦法》，對包括稀土在內(nèi)的保護(hù)性開采特定礦種實(shí)行勘查、開采統(tǒng)一規(guī)劃、總量控制、綜合利用。2010年，國土資源部與發(fā)展改革委、工業(yè)信息化部多次磋商和協(xié)調(diào)，形成共識，首次統(tǒng)一了開采總量控制指標(biāo)和指令性生產(chǎn)計(jì)劃，增強(qiáng)了政策的協(xié)調(diào)性。2012年，印發(fā)《開采總量控制礦種指標(biāo)管理暫行辦法》，進(jìn)一步加強(qiáng)并細(xì)化了稀土開采總量控制指標(biāo)管理措施。近年來，國土資源部下達(dá)全國稀土礦（稀土氧化物REO）開采總量控制指標(biāo)均在10.5萬噸左右，合法礦山稀土產(chǎn)量均在有效控制指標(biāo)之內(nèi)。

　　持續(xù)開展專項(xiàng)整治，切實(shí)加強(qiáng)稀土開發(fā)監(jiān)管。2005年以來，國土資源部會(huì)同和配合相關(guān)部門，持續(xù)開展稀土開發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)整治，集中打擊和查處私挖盜采、違規(guī)生產(chǎn)、違規(guī)銷售、非法出口等稀土黑色產(chǎn)業(yè)鏈，關(guān)閉淘汰了一批浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境的稀土礦山。專項(xiàng)行動(dòng)期間，全國共查處稀土等礦產(chǎn)資源各種違法違規(guī)行為244起，對重大案件實(shí)行掛牌督辦；在江西、內(nèi)蒙古等稀土重點(diǎn)礦區(qū)推行視頻監(jiān)控網(wǎng)建設(shè)，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止違法開采稀土行為。近年來，國土資源部持續(xù)開展衛(wèi)片執(zhí)法，充分應(yīng)用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等科技手段，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)管；積極探索構(gòu)建稀土資源開發(fā)秩序監(jiān)管長效機(jī)制，倡導(dǎo)9個(gè)稀土主產(chǎn)省份20市（州）建立稀土開發(fā)監(jiān)管區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，通過跨省、跨地區(qū)聯(lián)合打擊稀土違法違規(guī)行為，保護(hù)了稀土資源，維護(hù)了稀土資源開發(fā)秩序。

　　推進(jìn)稀土資源開發(fā)整合，支持大企業(yè)集團(tuán)建設(shè)。2006年以來，國土資源部分兩輪持續(xù)推進(jìn)稀土資源開發(fā)整合，對所有稀土整合礦區(qū)實(shí)行掛牌督辦，強(qiáng)力推進(jìn)稀土資源開發(fā)整合，稀土礦山“多、小、散、亂”的局面得到明顯改觀。通過推進(jìn)整合，全國稀土采礦權(quán)減少了40%，稀土資源開發(fā)規(guī)?；?、集約化程度進(jìn)一步提升。同時(shí)，積極支持6大企稀土業(yè)集團(tuán)整合重組，推進(jìn)稀土資源優(yōu)化配置，目前絕大部分稀土采礦權(quán)已經(jīng)整合進(jìn)6大稀土集團(tuán)。2015年底，中國鋁業(yè)、北方稀土、廈門鎢業(yè)等大企業(yè)集團(tuán)組建工作已通過驗(yàn)收，中國五礦、南方稀土、廣東稀土集團(tuán)組建工作也積極推進(jìn)。

　　此外，國土資源部還不斷加強(qiáng)稀土礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)，截至2015年，共支持稀土礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)項(xiàng)目58個(gè)，支持資金10.5億元。通過項(xiàng)目的實(shí)施，解決了一批歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境難題，改善了礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。

　　針對一系列問題將采取有力措施

　　雖然采取了一系列措施，但由于多方面的原因，我國在稀土資源開發(fā)利用和保護(hù)中仍然存在一系列問題。一是資源勘查程度低，資源消耗過快。當(dāng)前，我國稀土資源探明資源儲(chǔ)量只有資源潛力的三分之一，尤其是離子型稀土資源的家底尚未完全摸清。同時(shí)，由于資源消耗過快，我國稀土資源保有儲(chǔ)量逐年下降，特別是我國特有的離子型中重稀土礦，資源消耗速度更快。二是稀土開發(fā)監(jiān)管難度大。稀土資源的分布點(diǎn)多面廣，特別是南方離子型稀土礦，分布廣，埋藏淺，易探易采，在高額利潤誘惑下，稀土資源盜采活動(dòng)屢禁難止，國土資源主管部門機(jī)動(dòng)巡查、監(jiān)管難度相當(dāng)大，行政成本非常高。三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡較為明顯。2014年全國稀土冶煉分離產(chǎn)能已達(dá)40萬噸，遠(yuǎn)超全國合法稀土采礦權(quán)開采規(guī)模和國家下達(dá)的全國稀土礦山開采總量控制指標(biāo)限額，直接導(dǎo)致市場競爭加劇，一方面大量收購非法開采礦產(chǎn)品，另一方面競相低價(jià)出口，對稀土資源開采和稀土礦產(chǎn)品出口監(jiān)管造成較大壓力。四是相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后?，F(xiàn)行法律法規(guī)賦予監(jiān)管部門的執(zhí)法手段有限，強(qiáng)制措施不足，執(zhí)法常常面臨著對違法采礦責(zé)任認(rèn)定難、周期長、成本高等問題。同時(shí)，對開采總量控制指標(biāo)強(qiáng)制執(zhí)行和稀土產(chǎn)品流通領(lǐng)域監(jiān)管，缺乏法律支撐和監(jiān)督落實(shí)的有效手段。五是政策調(diào)整期稀土資源管理面臨新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率歸零后，礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)未能及時(shí)調(diào)整，國家權(quán)益金制度尚未出臺(tái)，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段未能發(fā)揮有效作用。另一方面，稀土出口配額和關(guān)稅取消、負(fù)面清單制度試點(diǎn)、戰(zhàn)略儲(chǔ)備機(jī)制不健全，都給稀土資源管理帶來新的挑戰(zhàn)。

　　下一步，國土資源部將會(huì)同相關(guān)部門，采取有力措施，進(jìn)一步加強(qiáng)稀土資源開發(fā)利用和保護(hù)。

　　強(qiáng)化規(guī)劃管控，加強(qiáng)稀土資源保護(hù)。國土資源部正會(huì)同有關(guān)部門，組織開展第三輪全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作，擬將稀土等23個(gè)礦種列入戰(zhàn)略性礦種目錄，作為國家層面重點(diǎn)管理和保護(hù)的對象；優(yōu)化稀土開發(fā)格局，引導(dǎo)稀土資源有序開發(fā)，建設(shè)內(nèi)蒙古包頭、四川涼山、江西贛州等7個(gè)稀土資源基地，鞏固大型稀土企業(yè)集團(tuán)主導(dǎo)的勘查開發(fā)和資源配置格局；劃定一批對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)，作為資源保護(hù)和儲(chǔ)備的重要抓手，嚴(yán)格保護(hù)與監(jiān)管。

　　加大地質(zhì)勘查力度，提高稀土資源保障能力。以贛州為例，除了贛州龍南的足洞，尋烏的河嶺、南橋，會(huì)昌的珠蘭埠等礦區(qū)外，其它礦區(qū)工作程度還不夠高。“十三五”期間，國土資源部繼續(xù)開展稀土資源調(diào)查評價(jià)工作，進(jìn)一步摸清資源家底，按照黨中央國務(wù)院扶貧攻堅(jiān)的有關(guān)政策要求，加大對贛南等革命老區(qū)地質(zhì)調(diào)查投入力度，為稀土資源開發(fā)和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。繼續(xù)支持全額使用中央地質(zhì)勘查基金和省級財(cái)政專項(xiàng)資金開展稀土礦預(yù)查、普查或必要的詳查項(xiàng)目；支持國家確定的大型稀土企業(yè)集團(tuán)為采儲(chǔ)平衡需要而開展的稀土礦勘查項(xiàng)目。

　　嚴(yán)格稀土開采總量管理，嚴(yán)防資源過度開發(fā)。重點(diǎn)將共伴生稀土資源開采納入總量控制指標(biāo)管理，超指標(biāo)開采的要進(jìn)行儲(chǔ)備，不得銷售；不具備儲(chǔ)備條件或儲(chǔ)備能力不足的，不予辦理擴(kuò)大礦區(qū)范圍、擴(kuò)大生產(chǎn)能力。實(shí)施工程建設(shè)項(xiàng)目回收利用稀土資源的，制定管理辦法，繼續(xù)由省（區(qū)）國土資源主管部門統(tǒng)一組織回收利用或儲(chǔ)備，納入開采總量控制指標(biāo)并嚴(yán)格規(guī)范管理和監(jiān)管，進(jìn)一步完善稀土年度開采指標(biāo)控制管理機(jī)制。

　　加強(qiáng)宏觀管控，提高稀土資源開發(fā)利用水平?？茖W(xué)合理確定礦山開采回采率、選冶回收率、綜合利用率，實(shí)現(xiàn)稀土資源高效開發(fā)與綜合利用。堅(jiān)持在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)，按照“邊開采、邊治理”，“誰治理、誰受益”的原則，加大稀土礦山環(huán)境治理恢復(fù)治理力度，不斷改善礦山地質(zhì)環(huán)境。努力構(gòu)建綠色礦山與和諧礦區(qū)，做到“開礦一處，造福一方”，讓當(dāng)?shù)厝罕娔軌蚍窒碣Y源開發(fā)成果。

　　加強(qiáng)部門協(xié)作，完善稀土資源開發(fā)監(jiān)管長效機(jī)制。加大部門協(xié)調(diào)力度，深化稀土開發(fā)監(jiān)管區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過落實(shí)政府監(jiān)管和企業(yè)主體責(zé)任，推進(jìn)地方政府主動(dòng)、區(qū)域部門聯(lián)動(dòng)、企業(yè)主動(dòng)參與的共同責(zé)任機(jī)制。加大聯(lián)查聯(lián)打力度，構(gòu)建“天上看、地上查、群眾報(bào)、網(wǎng)上管”的立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，取締和重拳打擊稀土勘查開采違法違規(guī)行為，維護(hù)正常開發(fā)秩序。積極配合有關(guān)部門完善稀土全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管體系，開展稀土產(chǎn)品追溯體系建設(shè)，按照“將稀土產(chǎn)品從開采、冶煉分離到流通、出口的全過程串聯(lián)起來，建立起產(chǎn)品可追蹤、責(zé)任可回溯的追溯體系，實(shí)現(xiàn)對稀土產(chǎn)業(yè)的全鏈條多維度監(jiān)管”的要求，完善稀土開采臺(tái)賬等制度，建立有獎(jiǎng)舉報(bào)及“黑名單”制度，強(qiáng)化源頭監(jiān)管。

　　建立完善礦產(chǎn)地儲(chǔ)備機(jī)制，保障國家戰(zhàn)略資源安全。建立完善礦產(chǎn)地儲(chǔ)備機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)已探明稀土資源大中型礦產(chǎn)地的儲(chǔ)備，在劃定稀土礦產(chǎn)國家規(guī)劃礦區(qū)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃南方離子型稀土礦的勘查開采，以礦產(chǎn)地儲(chǔ)備方式對中重稀土礦產(chǎn)地進(jìn)行戰(zhàn)略儲(chǔ)備。對列入國家儲(chǔ)備的資源區(qū)，由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)監(jiān)管和保護(hù)，未經(jīng)國家批準(zhǔn)不得開采，國家通過轉(zhuǎn)移支付等手段對儲(chǔ)備地區(qū)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助。指定6大企業(yè)集團(tuán)作為工程建設(shè)項(xiàng)目中剝離稀土的回收主體，對超出開采總量控制指標(biāo)的稀土資源進(jìn)行儲(chǔ)備。配合相關(guān)部門建立稀土礦產(chǎn)品儲(chǔ)備機(jī)制，實(shí)施國家、企業(yè)兩級礦產(chǎn)品儲(chǔ)備機(jī)制。（本報(bào)記者 劉艾瑛）

　　轉(zhuǎn)自：中國礦業(yè)報(bào)

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