市域(郊)鐵路是城市綜合交通體系的重要組成部分，可以讓大城市周邊地區(qū)和中心城市融為一體。對(duì)中心城市而言，能極大地緩解城區(qū)交通、環(huán)境、房?jī)r(jià)、土地、公共服務(wù)等壓力，有效擴(kuò)大城市容量，改善城市投資環(huán)境，增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力，提高城市宜居性；對(duì)于周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，便捷的軌道交通將吸引更多人口轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)，大大加快發(fā)展步伐，最終真正融入中心城市。
近日，浙江省臺(tái)州市市域鐵路S1線一期工程SPV公司——臺(tái)州臺(tái)中軌道交通有限公司正式組建，意味著國(guó)內(nèi)首個(gè)采用PPP模式建設(shè)的市域(郊)鐵路項(xiàng)目加速落地。
作為城市中心城區(qū)連接周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)及其城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的通勤化、快速度、大運(yùn)量的軌道交通系統(tǒng)，市域(郊)鐵路是城市綜合交通體系的重要組成部分。不久前，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)市域(郊)鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，明確著力擴(kuò)大市域(郊)鐵路公交化運(yùn)營(yíng)服務(wù)的有效供給，以更好地適應(yīng)都市圈和城市群發(fā)展新要求。
發(fā)展市域(郊)鐵路有何重要意義？如何吸引社會(huì)資本參與市域(郊)鐵路建設(shè)？有關(guān)專家接受了記者的采訪。
周邊地區(qū)和中心城市融為一體
將改變大城市的空間結(jié)構(gòu)和居民的居住分布形態(tài)，同時(shí)大大加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展步伐
市域(郊)鐵路發(fā)展滯后，有效供給能力不足，是當(dāng)前我國(guó)城市公共交通的短板之一。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，這一短板表現(xiàn)得更加突出。
“從軌道交通布局看，如果只重視發(fā)展高鐵，忽視市域(郊)鐵路發(fā)展，可能會(huì)形成‘虹吸效應(yīng)’，導(dǎo)致大城市越來(lái)越發(fā)達(dá)，小城鎮(zhèn)走向沒(méi)落。”中國(guó)鐵道科學(xué)研究院運(yùn)輸及經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王懷相說(shuō)。
國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心產(chǎn)業(yè)所所長(zhǎng)榮西武告訴記者，很多發(fā)達(dá)國(guó)家的大城市都經(jīng)歷過(guò)人口和產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)溢出的階段。為解決居民在中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)之間的交通往來(lái)問(wèn)題，倫敦、巴黎、東京、紐約等國(guó)際大都市圈都建設(shè)了市域(郊)鐵路。上千甚至數(shù)千公里的連接城市中心與周邊衛(wèi)星城的軌道交通，在都市圈交通體系中發(fā)揮了重要作用。
榮西武舉例說(shuō)，2013年，東京都市圈軌道交通占公共交通出行總量的77.7%，其中市郊鐵路占公共交通出行總交通量的比重達(dá)到65.5%，在東京都市圈3800萬(wàn)人口中，約有2/3居住在東京市區(qū)周邊的衛(wèi)星城里。這些衛(wèi)星城與市郊鐵路伴隨而生——先有了鐵路，再有了衛(wèi)星城。
根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，到2020年，我國(guó)京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、長(zhǎng)江中游、成渝等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的超大、特大城市及具備條件的大城市，市域(郊)鐵路骨干線路將基本形成，構(gòu)建核心區(qū)至周邊主要區(qū)域的1小時(shí)通勤圈。
“構(gòu)建1小時(shí)通勤圈，可以讓大城市周邊地區(qū)和中心城市融為一體。”榮西武表示，對(duì)中心城市而言，城市外圍的土地可以更有效利用，將極大改變大城市的空間結(jié)構(gòu)和人們的居住分布形態(tài)，人口、產(chǎn)業(yè)往外擴(kuò)散，將極大地緩解中心城區(qū)交通、環(huán)境、房?jī)r(jià)、土地、公共服務(wù)等壓力，有效擴(kuò)大城市容量，改善城市投資環(huán)境，增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力，提高城市宜居性。對(duì)于周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，由于土地多、房?jī)r(jià)便宜、環(huán)境好，便捷的軌道交通將吸引更多人口轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)，大大加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展步伐，最終真正融入中心城市。
王懷相表示，市域(郊)鐵路是高速鐵路的毛細(xì)血管。目前，我國(guó)發(fā)展市域(郊)鐵路的技術(shù)條件已經(jīng)十分成熟。相比于高速鐵路，市域(郊)鐵路的性價(jià)比更高。優(yōu)化市域(郊)鐵路的路網(wǎng)布局，有利于使高鐵規(guī)劃更加科學(xué)合理，促進(jìn)資源要素在大城市與周邊城鎮(zhèn)加速流動(dòng)。
不過(guò)，榮西武也指出，在軌道交通的沖擊下，各小城鎮(zhèn)也要快速找到適合自己的發(fā)展模式，選擇好未來(lái)的功能定位、找準(zhǔn)自身產(chǎn)業(yè)培育方向，避免成為“睡城”。
以站點(diǎn)建設(shè)帶動(dòng)商圈形成
市域(郊)鐵路站點(diǎn)設(shè)立盡量貼近城鎮(zhèn)中心，可以促進(jìn)人流集聚，加速商圈打造
當(dāng)前，許多城市在布局鐵路線路和站點(diǎn)建設(shè)時(shí)，一般盡量讓鐵路線路和車站遠(yuǎn)離市區(qū)，以避免人流過(guò)于集中，導(dǎo)致車站周圍出現(xiàn)交通擁堵等一系列問(wèn)題。
與大城市的線路和站點(diǎn)設(shè)置思路不同，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，市域(郊)鐵路的線路要串聯(lián)5萬(wàn)人及以上的城鎮(zhèn)組團(tuán)和旅游景點(diǎn)并設(shè)站，車站按照功能適應(yīng)、設(shè)施簡(jiǎn)易、安全便捷的原則盡量設(shè)置于城鎮(zhèn)中心，增強(qiáng)交通引導(dǎo)和提高客流聚集。
榮西武表示，傳統(tǒng)鐵路解決的是長(zhǎng)距離的交通需求，為避免對(duì)市區(qū)產(chǎn)生干擾，一般都盡量讓線路和車站遠(yuǎn)離市區(qū)。而市域(郊)鐵路服務(wù)的是城市化的短途交通出行，客流的起訖點(diǎn)往往是居民區(qū)、商務(wù)區(qū)、商業(yè)區(qū)、旅游景點(diǎn)等場(chǎng)所。因此，盡量貼近城鎮(zhèn)中心，可以減少乘客的出行時(shí)間，也能促進(jìn)人流集聚，加速商圈打造。
“車站是人流的集散地，車站本身會(huì)帶來(lái)大量人氣，特別是市域(郊)鐵路的客流往往以通勤、商務(wù)、商業(yè)、休閑等為目的，所蘊(yùn)含的商業(yè)價(jià)值極高。”榮西武分析說(shuō)，從國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)城鎮(zhèn)在市郊鐵路通達(dá)后，車站周邊的土地價(jià)值將得到極大提升，并迅速形成該城鎮(zhèn)的商業(yè)中心，周邊的房地產(chǎn)也將得到迅速開(kāi)發(fā)。如果在車站設(shè)計(jì)之初就有意識(shí)地進(jìn)行TOD(以公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā))規(guī)劃設(shè)計(jì)，帶來(lái)的提升會(huì)更加顯著。因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須審慎對(duì)接這次歷史性機(jī)遇，提前做好車站周邊地區(qū)的TOD規(guī)劃，找準(zhǔn)未來(lái)發(fā)展方向和定位。
王懷相認(rèn)為，建高鐵車站時(shí)，有些城市選擇在遠(yuǎn)郊區(qū)，雖然起到了疏導(dǎo)交通的作用，但也客觀上帶來(lái)了居民出行成本的增加，城市要為此配建很多基礎(chǔ)設(shè)施。如果能利用市域(郊)鐵路的布局，把城市高鐵線路和站點(diǎn)布局結(jié)合起來(lái)，可以使城市原有的基礎(chǔ)設(shè)施得到更充分地利用。
對(duì)于鼓勵(lì)把市域(郊)鐵路的車站放在城鎮(zhèn)中心的做法，王懷相表示，車站往往是人流比較集中的地方，對(duì)于小城鎮(zhèn)而言，如果能夠利用好市域(郊)鐵路站點(diǎn)，形成人流密集，對(duì)于改善中小城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和商業(yè)環(huán)境都有十分重要的意義。
形成穩(wěn)定的投資回報(bào)率
通過(guò)車站周邊土地價(jià)格增值、房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、商鋪及寫(xiě)字樓物業(yè)的開(kāi)發(fā)獲得收益
臺(tái)州市域鐵路S1線一期工程線路全長(zhǎng)52.4公里，初步設(shè)計(jì)概算總投資228.19億元，項(xiàng)目投資規(guī)模大、技術(shù)要求高。
今年6月，臺(tái)州市發(fā)展改革委與中車聯(lián)合體簽署政府與社會(huì)資本合作協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，該項(xiàng)目的資本金占總投資的40%，其中政府方出資20%，約為18.25億元。PPP合作期為30年，期滿后，項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償移交政府或其指定機(jī)構(gòu)。
王懷相表示，相比于高鐵，市域(郊)鐵路的開(kāi)發(fā)成本相對(duì)低，所需資金規(guī)模較??；串聯(lián)的是大城市和周圍的衛(wèi)星城鎮(zhèn)，沿線可開(kāi)發(fā)的土地空間較大；運(yùn)行的獨(dú)立性較強(qiáng)，投資者在運(yùn)行調(diào)度上有更大發(fā)言權(quán)。因此，市域(郊)鐵路比高鐵對(duì)社會(huì)資本更有吸引力。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，我國(guó)將建立政府投入、各類金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本相互支持的多層次、多元化投融資體系。加強(qiáng)政策引導(dǎo)，政府在安排資金時(shí)加大對(duì)市域(郊)鐵路的支持力度。完善激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本全面參與市域(郊)鐵路投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)。
“吸引社會(huì)資本參與的關(guān)鍵，在于讓社會(huì)資本能在市域(郊)鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中得到相應(yīng)的回報(bào)。”榮西武指出，市域(郊)鐵路建設(shè)的最大紅利來(lái)自于沿線各車站周邊商業(yè)開(kāi)發(fā)和土地價(jià)值提升上。因此，可以參照港鐵的經(jīng)營(yíng)模式，讓鐵路股份公司參與到各個(gè)車站周邊土地的TOD開(kāi)發(fā)中來(lái)，通過(guò)土地價(jià)格的增值、房地產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、商鋪及寫(xiě)字樓物業(yè)的開(kāi)發(fā)獲得收益。
目前，阻礙國(guó)內(nèi)車站TOD開(kāi)發(fā)的最大障礙在于土地管理制度，一方面商業(yè)用地的出讓必須招拍掛，無(wú)法確保鐵路股份公司獲得想要的地塊；另一方面土地管理制度也較為滯后，交通用地?zé)o法用于商業(yè)、商務(wù)、居住等領(lǐng)域的開(kāi)發(fā)，使得車站用地?zé)o法分層用于不同用途。因此，榮西武建議，應(yīng)改革和完善現(xiàn)行土地管理制度，探索同一塊土地用于不同性質(zhì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的可能性及途徑，并允許在三維空間上對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定。
王懷相建議，在推動(dòng)市域(郊)鐵路發(fā)展中，還要探索建立科學(xué)合理的市域(郊)鐵路客運(yùn)價(jià)格形成機(jī)制，以穩(wěn)定的投資回報(bào)率來(lái)提高對(duì)社會(huì)資本的吸引力。（經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)·中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 林火燦）
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