穩(wěn)步推進(jìn)和完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度

　　2016年，國務(wù)院頒布《關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步劃分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，這一意見的出臺在現(xiàn)階段具有非常重要的意義，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。黨的十九大報(bào)告提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。今年的中央一號文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》再次強(qiáng)調(diào)，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)。

　　鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度，對于我國土地產(chǎn)權(quán)制度具有重要意義。

　　完善承包地“三權(quán)分置”制度有利于落實(shí)農(nóng)村集體的土地所有權(quán)，推動土地資源的規(guī)范使用。根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有。“三權(quán)分置”政策強(qiáng)調(diào)要始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位，通過農(nóng)村集體土地所有權(quán)的有效實(shí)施，能夠約束不合理的征地行為，保護(hù)農(nóng)戶的利益，同時(shí)能夠確保農(nóng)村土地的承包者與所有者合理利用土地資源，避免農(nóng)地非農(nóng)用行為，從而保護(hù)國家整體耕地不受侵害。

　　完善承包地“三權(quán)分置”制度有利于保障承包農(nóng)戶的土地承包權(quán)，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主要包括所有權(quán)和用益物權(quán)兩個(gè)方面，作為土地所用權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其概念自20世紀(jì)80年代土地制度改革之后便逐漸被弱化，現(xiàn)有的《土地管理法》等法律法規(guī)對其只給出一個(gè)籠統(tǒng)概念，均沒有對其進(jìn)行詳細(xì)的闡述。因此，產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊容易導(dǎo)致對農(nóng)民承包權(quán)的侵害，這也是在土地流轉(zhuǎn)前期農(nóng)民積極性不高的原因之一。“三權(quán)分置”政策的頒布，穩(wěn)定了農(nóng)民的土地承包權(quán)，能夠提高農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性，從而為農(nóng)業(yè)的適度規(guī)?；?jīng)營打下了良好的基礎(chǔ)，對于土地利用率、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高具有重要的意義。

　　完善承包地“三權(quán)分置”制度有利于保護(hù)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)，提高其從事農(nóng)業(yè)活動的積極性。在明確提出“三權(quán)分置”之前，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的權(quán)利并沒有得到完全保障。“三權(quán)分置”政策明確規(guī)定，在依法保障集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，平等保護(hù)經(jīng)營主體的合法經(jīng)營權(quán)，并保障經(jīng)營主體穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。該規(guī)定對于發(fā)展種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社等多種新型經(jīng)營主體具有積極的意義。首先，穩(wěn)定的經(jīng)營權(quán)減少了經(jīng)營主體投資農(nóng)業(yè)活動時(shí)的顧慮，經(jīng)營主體在進(jìn)行農(nóng)業(yè)活動時(shí)敢于加大各項(xiàng)配套設(shè)施的投入，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的升級與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高；其次，經(jīng)營權(quán)的可抵押性能夠?yàn)榻?jīng)營主體發(fā)展農(nóng)業(yè)引入所需資本，從而間接穩(wěn)定經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“投入—收益—投入”的良性循環(huán)。

　　“三權(quán)分置”制度的穩(wěn)步推進(jìn)，無疑將促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提高。未來繼續(xù)推進(jìn)完善承包地“三權(quán)分置”制度，必須對現(xiàn)實(shí)操作中出現(xiàn)的一些亟待解決的問題做出回答和應(yīng)對，要在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)。

　　一是進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體所有權(quán)的概念。雖然我國法律對集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利進(jìn)行了描述，我國《物權(quán)法》《土地管理法》等法律法規(guī)規(guī)定由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)，但并沒有明確集體經(jīng)濟(jì)組織的主體概念，如集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形式、市場地位等。農(nóng)村集體所有權(quán)主體概念的模糊，使大部分地方將村民委員會等同于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織沒有一個(gè)明確的市場地位，也不利于其從事正常的市場經(jīng)濟(jì)活動。為此，必須進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體所有權(quán)的概念，規(guī)定其具體的組織形式、規(guī)范章程、合法的法人主體地位等，使農(nóng)村集體所有權(quán)的概念更為具體化。

　　二是要協(xié)調(diào)承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體間的利益。我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)民對承包土地享有的土地承包權(quán)包括占有權(quán)、處分權(quán)等用益物權(quán)，但是對于承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后各自的權(quán)能劃分，相關(guān)的法律法規(guī)還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識，其中，分離后的經(jīng)營權(quán)是作為物權(quán)還是債權(quán)尚存在爭議。筆者認(rèn)為，在實(shí)踐操作中要切實(shí)維護(hù)承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體間的利益平衡，主要體現(xiàn)在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后各自的權(quán)能劃分方面。權(quán)能劃分的模糊化會影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效率，因此，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)權(quán)能的劃分一方面要考慮土地對于承包農(nóng)戶的收益和社會保障功能，另一方面也要考慮土地為經(jīng)營主體帶來的收益及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的優(yōu)化功能。要將兩個(gè)方面綜合考慮，充分協(xié)調(diào)承包者與經(jīng)營者之間的利益關(guān)系。

　　三是必須進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程以保障農(nóng)村土地用途的規(guī)范性與科學(xué)性。農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過程中，工商資本的過多進(jìn)入會造成糧食種植面積縮減、農(nóng)地非農(nóng)用等一系列風(fēng)險(xiǎn)。資本的逐利性以及糧食作物的低成本利潤率會導(dǎo)致資本進(jìn)入土地市場之后，將耕地用于非糧食作物的種植或者農(nóng)地非農(nóng)用，從而降低我國農(nóng)業(yè)的自給自足程度，損害農(nóng)民的利益。為此，必須保障農(nóng)村土地用途的規(guī)范性與科學(xué)性。在放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)后，國家應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，限制農(nóng)村土地用途以保證農(nóng)地農(nóng)用，同時(shí)，農(nóng)業(yè)相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)的農(nóng)村土地種植標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)非科學(xué)化大規(guī)模種植的情況。最后，農(nóng)業(yè)的多種形式經(jīng)營應(yīng)當(dāng)建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，以保證農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與現(xiàn)代化進(jìn)程。（作者：鄭忠良，系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授）

　　轉(zhuǎn)自：光明日報(bào)

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