政府投資迎來(lái)首部行政法規(guī) “形象工程”有望劃上句號(hào)

　　政府投資終于迎來(lái)了一部綜合性行政法規(guī)。

　　國(guó)務(wù)院5月5日發(fā)布的《政府投資條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，對(duì)政府投資目的、原則、投資決策、年度計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施、法律責(zé)任等方面作了詳細(xì)規(guī)定。

　　《條例》提出，政府投資應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。按照《條例》，安排政府投資資金，應(yīng)當(dāng)符合推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的有關(guān)要求，并平等對(duì)待各類投資主體，不得設(shè)置歧視性條件。

　　相比于政府投資在國(guó)家宏觀調(diào)控中的重要作用，這部制定時(shí)間長(zhǎng)達(dá)18年的《條例》顯得姍姍來(lái)遲。“其實(shí)《條例》并不復(fù)雜，主要是多年來(lái)我們一直沒(méi)有確定政府和市場(chǎng)的邊界。”中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授林江在接受時(shí)代財(cái)經(jīng)采訪時(shí)表示。

　　姍姍來(lái)遲的綜合性法規(guī)

　　業(yè)內(nèi)估算，中國(guó)的政府投資每年約占全社會(huì)投資的10%左右，目前在3萬(wàn)億元左右，巨額的政府投資，對(duì)引導(dǎo)和刺激宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。

　　不過(guò)，在本次《條例》出臺(tái)之前，中國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)一部有關(guān)政府投資的綜合性基本法律，也沒(méi)有一部綜合性的行政法規(guī)，有關(guān)政府投資關(guān)系的法律規(guī)定，分散在《預(yù)算法》、《農(nóng)業(yè)法》以及其他部門法律法規(guī)中。因此，過(guò)去有關(guān)政府投資的相關(guān)規(guī)定存在系統(tǒng)性不強(qiáng)、協(xié)調(diào)度不夠等問(wèn)題，這導(dǎo)致的直接結(jié)果是，各級(jí)政府投資缺乏有效約束。

　　國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人曾向媒體坦言，部分地方的政府投資管理中存在項(xiàng)目單位未批先建，一些地方和部門違規(guī)審批，甚至出現(xiàn)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”的“首長(zhǎng)工程”。

　　為規(guī)范政府投資行為，國(guó)務(wù)院早在2001年便開始起草《政府投資條例》，但直到2010年，《條例》的征求意見稿才對(duì)外發(fā)布。即便如此，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，當(dāng)時(shí)的征求意見稿沒(méi)有明確政府投資的主管部門、責(zé)權(quán)劃分，問(wèn)責(zé)條款過(guò)于含糊，因而被認(rèn)為“存在較大缺陷、需要做重大修改”。此后，國(guó)家發(fā)改委雖然曾對(duì)《條例》進(jìn)一步修改，但始終沒(méi)有正式發(fā)布實(shí)施。

　　“《條例》之所以難產(chǎn)，最主要原因是沒(méi)有擺正政府和市場(chǎng)的關(guān)系。”林江向時(shí)代財(cái)經(jīng)分析說(shuō)，地方政府為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)的目標(biāo)，往往都寄望于政府投資，因此，過(guò)去多年里固定資產(chǎn)投資的主要來(lái)源仍然是政府投資，而本次《條例》特別強(qiáng)調(diào)非經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的項(xiàng)目，突顯出過(guò)去政府投資存在與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象。

　　在國(guó)家發(fā)改委投資研究所研究員劉立峰看來(lái)，在全部政府投資中，財(cái)政部掌握預(yù)算內(nèi)資金的絕大部分，水利、交通、電力等部委對(duì)相關(guān)領(lǐng)域政府資金分配都有很強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)，國(guó)家發(fā)改委能夠支配的只占一小部分，這導(dǎo)致在很多問(wèn)題上，特別是涉及到審批權(quán)限的劃分與部門利益調(diào)整方面長(zhǎng)期難以取得一致，管理部門之間協(xié)調(diào)不易。

　　此外，林江告訴時(shí)代財(cái)經(jīng)，1994年分稅制改革以后，中央與地方之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不規(guī)范，使得中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)。

　　現(xiàn)在，歷時(shí)18年的《條例》終于落地，業(yè)內(nèi)認(rèn)為這可能與當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有關(guān)。

　　中原銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家王軍認(rèn)為，選擇此時(shí)頒布《條例》，一方面是國(guó)內(nèi)正在進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性改革和內(nèi)部逆周期調(diào)節(jié)，要求政府做好投資穩(wěn)增長(zhǎng)；另一方面，外部環(huán)境仍存在不確定性，國(guó)際上十分關(guān)心中國(guó)的政府投資和政府補(bǔ)貼，這需要不斷深化投融資改革。

　　林江則指出，從《條例》中“平等對(duì)待各類投資主體，不得設(shè)置歧視性條件”的規(guī)定看來(lái)，這是營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境的迫切需要，而理清政府投資的功能、審批程序等，對(duì)民營(yíng)企業(yè)而言，有助于和國(guó)企處在同一起跑線上。

　　逐漸完善的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制

　　實(shí)際上，《條例》的落地顯示出中國(guó)的投融資改革正在不斷克服障礙。

　　一方面，十八屆三中全會(huì)明確提出讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，這意味著政府和市場(chǎng)的關(guān)系已經(jīng)非常明確。而本次《條例》中政府投資以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主的規(guī)定，更是解決了長(zhǎng)期以來(lái)政府投資邊界不清的問(wèn)題。

　　另一方面，財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分也逐漸明晰。具體看來(lái)，2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中，將國(guó)防、外交、國(guó)家安全、出入境管理等基本公共服務(wù)確定為中央的財(cái)政事權(quán)；將社會(huì)治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等基本公共服務(wù)確定為地方的財(cái)政事權(quán)；與此同時(shí)，將義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等公共服務(wù)確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。

　　針對(duì)過(guò)去中央與地方共同財(cái)政事權(quán)過(guò)多且不規(guī)范的情況，上述指導(dǎo)意見提出，必須逐步減少并規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，并根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，分解細(xì)化各級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)，避免由于職責(zé)不清造成互相推諉。

　　不僅如此，2018年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》、《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》兩項(xiàng)方案，進(jìn)一步理順中央和地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。

　　在客觀障礙逐漸破除的同時(shí)，《條例》對(duì)政府投資的監(jiān)督、約束機(jī)制也逐漸完善。

　　時(shí)代財(cái)經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，與2010年的征求意見稿相比，《條例》強(qiáng)化了投資概算約束力，提出政府投資項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過(guò)經(jīng)核定的投資概算，政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)。

　　而在項(xiàng)目建設(shè)中，《條例》要求監(jiān)管部門要采取在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式，加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。同時(shí)，政府投資年度計(jì)劃、政府投資項(xiàng)目審批和實(shí)施以及監(jiān)督檢查的信息應(yīng)當(dāng)依法公開。

　　對(duì)超越權(quán)限審批、不符合規(guī)定的政府投資項(xiàng)目予以批準(zhǔn)等現(xiàn)象，《條例》提出將對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。

　　林江告訴時(shí)代財(cái)經(jīng)，《條例》的頒布，可以讓政府投資更加規(guī)范和高效。“以直接投資為主的相關(guān)規(guī)定，意味著政府不能通過(guò)債券等間接投資方式，這有助于政府投資項(xiàng)目的公開透明；而未按照規(guī)定核定或者調(diào)整政府投資項(xiàng)目的投資概算的規(guī)定，則能從最大程度上避免地方政府為了達(dá)成形象工程的目標(biāo)而不惜血本投資的現(xiàn)象。”（柳軍）

　　轉(zhuǎn)自：時(shí)代財(cái)經(jīng)

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