政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的改革正在穩(wěn)步推進(jìn)之中。
5月21日，據(jù)財(cái)政部消息，《關(guān)于開展2018年度政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)工作的通知》(下稱“通知”)于近日發(fā)布，《通知》指出，試點(diǎn)地區(qū)財(cái)政部門要加強(qiáng)政府股權(quán)投資管理，建立相關(guān)管理臺(tái)賬，詳細(xì)記錄股權(quán)資產(chǎn)增減變動(dòng)情況；要按照地方政府債務(wù)管理的有關(guān)規(guī)定，做好債務(wù)管理工作。
在此前基礎(chǔ)上，2018年政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)范圍擴(kuò)充為40個(gè)中央部門，試點(diǎn)地區(qū)增加至全國(guó)36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市。
其中，36個(gè)試點(diǎn)地區(qū)縣級(jí)以上財(cái)務(wù)部門應(yīng)在組織編制政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告的基礎(chǔ)上，編制本級(jí)政府2018年度政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告；山西、黑龍江、上海、浙江、重慶、廣東等12個(gè)省份及計(jì)劃單列市的縣級(jí)以上財(cái)政部門，還要合并本級(jí)政府及所轄下級(jí)政府的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，編制形成地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。
中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副院長(zhǎng)趙錫軍在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)表示，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，是作為十八屆三中全會(huì)提出的深化體制改革目標(biāo)中的組成部分，“改革的核心就是要在財(cái)權(quán)和事權(quán)等方面，處理好中央與地方、市場(chǎng)與政府的關(guān)系。在政府財(cái)權(quán)方面，首先是要摸清政府家底，明確地方的財(cái)力，綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制試點(diǎn)就是為此做的前期準(zhǔn)備工作”。
推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制改革
建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的正式提出始于十八屆三中全會(huì)。
按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》(國(guó)發(fā)〔2014〕63號(hào))的要求，2014—2015年將組建政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)、修訂發(fā)布財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度、開展政府資產(chǎn)負(fù)債清查核實(shí)工作等；2016—2017年將制定發(fā)布政府會(huì)計(jì)相關(guān)具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南、開展政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)、研究建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告分析指標(biāo)體系；2018—2020年將制定發(fā)布政府會(huì)計(jì)相關(guān)具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南，基本建成具有中國(guó)特色的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系、全面開展政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作等。
從廣度上看，2017年的試點(diǎn)范圍包括了20個(gè)中央部門及20個(gè)地區(qū)，而2018年擴(kuò)展至40個(gè)中央部門與全國(guó)36個(gè)省份及計(jì)劃單列市地方政府；從深度上看，此次《通知》特別要求12個(gè)省份及計(jì)劃單列市的縣級(jí)以上財(cái)政部門要合并本級(jí)政府及所轄下級(jí)政府的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，編制形成地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。
按照會(huì)計(jì)學(xué)的定義，收付實(shí)現(xiàn)制是按實(shí)際收付情況來確定成本，權(quán)責(zé)發(fā)生制則是按照事件發(fā)生的時(shí)間確定成本歸屬。簡(jiǎn)而言之，前者更多反映出收支流量信息，而后者在前者基礎(chǔ)上還能更好地提供資產(chǎn)負(fù)債等存量信息。
“目前，我國(guó)企業(yè)的會(huì)計(jì)核算基本采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，而政府現(xiàn)行的還是收付實(shí)現(xiàn)制為主。”中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任林江向時(shí)代周報(bào)記者解釋，“通過建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，能方便摸清政府家底，評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為財(cái)政決策提供更準(zhǔn)確的信息。”
但在改革的推進(jìn)過程亦存在困難。原財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家賈康在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)指出，基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告可以更好地反映政府資產(chǎn)負(fù)債情況，這是總體的改革方向，“但也不是全盤否定收付實(shí)現(xiàn)制，關(guān)于兩者如何更好地結(jié)合，以及具體到政府資產(chǎn)和負(fù)債的界定等細(xì)節(jié)，目前仍在進(jìn)一步的探索之中”。
摸清政府家底是關(guān)鍵
2018年3月，財(cái)政部修訂印發(fā)了《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南(試行)》，其中的政府資產(chǎn)負(fù)債表編制則是多年改革中的焦點(diǎn)。
多位專家在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)表示，如何清晰地反映出國(guó)企的資產(chǎn)和負(fù)債、如何界定政府公共建設(shè)中支出責(zé)任，以及土地、林木、礦產(chǎn)等自然資源的估價(jià)等，都是編制過程中面臨的困難。
去年年底，中國(guó)社科院對(duì)外發(fā)布《中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表2018》，報(bào)告指出，2000—2016年間，政府負(fù)債從2萬億元上升至27萬億元，政府資產(chǎn)從11萬億元上升至146萬億元。但報(bào)告同時(shí)指出，未直接計(jì)入的各類隱性債務(wù)包括地方政府大量的隱性債務(wù)(按不同口徑估算，在30萬億—50萬億之間)；以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)中政府所應(yīng)承擔(dān)的隱性債務(wù)(估算約為25萬億元)。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄭春榮曾在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)指出，目前市縣級(jí)政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更為突出：“我國(guó)有地級(jí)市300個(gè)左右，縣級(jí)政府2000多個(gè)，僅僅依靠財(cái)政部及各地的專員辦，很難有效進(jìn)行監(jiān)管。”
今年兩會(huì)前后，財(cái)政部長(zhǎng)劉昆曾強(qiáng)調(diào)：“個(gè)別地方政府存在在法定限額外，通過融資平臺(tái)公司違法違規(guī)或變相舉借債務(wù)，就是所謂的政府的隱性債務(wù)，我們采取嚴(yán)格措施，不允許發(fā)生新的‘隱性債務(wù)’，同時(shí)要求穩(wěn)妥化解存量債務(wù)。”
今年4月份，財(cái)政部在《財(cái)政部關(guān)于做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》中指出，各地方政府應(yīng)當(dāng)合理把握債券發(fā)行節(jié)奏，切實(shí)加快債券發(fā)行進(jìn)度，2019年6月底前完成提前下達(dá)新增債券額度的發(fā)行，爭(zhēng)取在9月底前完成全年新增債券發(fā)行。
在積極的財(cái)政政策加力提效、地方債治理“開前門，堵后門”的思路下，通過編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告摸清政府家底，亦成為穩(wěn)妥化解存量債務(wù)的關(guān)鍵。
“編制資產(chǎn)負(fù)債表，建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度是想把能摸清楚的家底先計(jì)算出來。”趙錫軍指出，“對(duì)于隱性債務(wù)部分，總體改革核心還是要求明確政府與市場(chǎng)各自發(fā)揮的作用、中央與地方之間的權(quán)責(zé)關(guān)系、政府的支出責(zé)任等，最終建立起財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體系。”
轉(zhuǎn)自：時(shí)代周報(bào)
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