央行就非銀行支付機(jī)構(gòu)條例征求意見(jiàn) 強(qiáng)化支付領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管措施

　　為加強(qiáng)對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，規(guī)范非銀行支付機(jī)構(gòu)行為，防范支付風(fēng)險(xiǎn)，保障當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)支付服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展，中國(guó)人民銀行會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究起草了《非銀行支付機(jī)構(gòu)條例(征求意見(jiàn)稿)》(下稱《條例》)，現(xiàn)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，意見(jiàn)反饋截止時(shí)間為2021年2月19日。

　　央行在《條例》起草說(shuō)明中指出，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視防控金融風(fēng)險(xiǎn)、保障金融安全。黨的十九大要求“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”。防范支付領(lǐng)域金融風(fēng)險(xiǎn)是守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線的重要一環(huán)。2010年6月，人民銀行制定《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》(中國(guó)人民銀行令〔2010〕第2號(hào)發(fā)布)，奠定了非銀行支付機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱支付機(jī)構(gòu))監(jiān)管基礎(chǔ)。近年來(lái)，支付服務(wù)市場(chǎng)快速發(fā)展，創(chuàng)新層出不窮，風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多變，機(jī)構(gòu)退出和處置面臨新的要求?？傮w看，為適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展、對(duì)外開(kāi)放和強(qiáng)化監(jiān)管需要，迫切需要加快推動(dòng)出臺(tái)《條例》，提升支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律層級(jí)，進(jìn)一步規(guī)范支付機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)，維護(hù)支付服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展。

　　在起草思路上，一是堅(jiān)持功能監(jiān)管的理念。強(qiáng)調(diào)同樣的業(yè)務(wù)遵守相同的規(guī)則，避免監(jiān)管套利和監(jiān)管空白。二是堅(jiān)持機(jī)構(gòu)監(jiān)管與業(yè)務(wù)監(jiān)管相結(jié)合。按照“先證后照”原則，對(duì)支付機(jī)構(gòu)實(shí)施機(jī)構(gòu)監(jiān)管，同時(shí)對(duì)支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、關(guān)聯(lián)交易等實(shí)施全方位監(jiān)管。三是堅(jiān)持穿透式監(jiān)管。加強(qiáng)對(duì)股東、實(shí)際控制人和最終受益人準(zhǔn)入和變更的監(jiān)管。

　　從《條例》主要內(nèi)容來(lái)看，《條例》共六章，七十五條。包括：第一章總則，第二章設(shè)立、變更與終止，第三章支付業(yè)務(wù)規(guī)則，第四章監(jiān)督與管理，第五章法律責(zé)任，第六章附則。

　　總則方面，《條例》遵循公平競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)質(zhì)重于形式、普惠金融的核心監(jiān)管原則，按照業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)確定支付業(yè)務(wù)新的分類方式。即，按照資金和信息兩個(gè)維度，根據(jù)是否開(kāi)立賬戶(提供預(yù)付價(jià)值)、是否具備存款類機(jī)構(gòu)特征，將支付業(yè)務(wù)重新劃分為儲(chǔ)值賬戶運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)和支付交易處理業(yè)務(wù)兩類，以適應(yīng)技術(shù)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新需要，有效防止監(jiān)管套利和監(jiān)管空白。

　　設(shè)立、變更與終止方面，《條例》從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，堅(jiān)持金融業(yè)務(wù)必須持牌經(jīng)營(yíng)，對(duì)支付機(jī)構(gòu)按照“先證后照”原則，強(qiáng)化公司治理要求，實(shí)施全方位、全流程監(jiān)管。同時(shí)，通過(guò)正面清單加負(fù)面清單方式，明確成為支付機(jī)構(gòu)股東、實(shí)際控制人和最終受益人的條件及禁止情形，加強(qiáng)對(duì)股東資質(zhì)、實(shí)際控制人和最終受益人的監(jiān)管。

　　支付業(yè)務(wù)規(guī)則方面，《條例》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化綜合監(jiān)管，系統(tǒng)性提出支付機(jī)構(gòu)在從事支付業(yè)務(wù)時(shí)必須遵守的原則與規(guī)定。一是根據(jù)從事儲(chǔ)值賬戶運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的支付機(jī)構(gòu)和從事支付交易處理業(yè)務(wù)的支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)程度的不同，分類確定業(yè)務(wù)監(jiān)管要求。二是明確支付機(jī)構(gòu)發(fā)起的跨機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)，應(yīng)通過(guò)具有相應(yīng)合法資質(zhì)的清算機(jī)構(gòu)處理，確保資金和信息安全、透明。三是強(qiáng)化備付金管理要求，強(qiáng)調(diào)備付金不屬于支付機(jī)構(gòu)自有財(cái)產(chǎn)，要求支付機(jī)構(gòu)將備付金存放在人民銀行或符合要求的商業(yè)銀行，并明確與之配套的審慎監(jiān)管措施，充分保障用戶權(quán)益。

　　監(jiān)督與管理方面，《條例》以強(qiáng)化金融監(jiān)管為重點(diǎn)，以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為底線，豐富監(jiān)管手段。一是強(qiáng)化支付領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管措施，明確界定相關(guān)市場(chǎng)范圍以及市場(chǎng)支配地位認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序。二是規(guī)范人民銀行的檢查權(quán)和檢查措施，保障人民銀行執(zhí)法權(quán)的有效行使。三是明確支付機(jī)構(gòu)股權(quán)質(zhì)押、開(kāi)展創(chuàng)新業(yè)務(wù)、重大事項(xiàng)變更等情況須向人民銀行備案等監(jiān)管要求。

　　法律責(zé)任方面，《條例》以做好支付領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防范和處置、堅(jiān)決打擊違規(guī)活動(dòng)、整治金融亂象為主旨，明確支付機(jī)構(gòu)退出情形，加大對(duì)支付機(jī)構(gòu)違規(guī)行為和違規(guī)人員的處罰力度。明確對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)參照《防范和處置非法集資條例》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，加大對(duì)持牌機(jī)構(gòu)為無(wú)證經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)提供支付業(yè)務(wù)渠道行為的處罰力度。

　　附則方面，明確中國(guó)支付清算協(xié)會(huì)對(duì)支付信息服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案管理。對(duì)支付信息服務(wù)機(jī)構(gòu)公司治理等方面的監(jiān)管，參照《條例》關(guān)于支付機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。 （劉琪）

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