國(guó)家林草局保護(hù)地司解讀《國(guó)家級(jí)自然公園管理辦法（試行）》

　　近日，國(guó)家林業(yè)和草原局印發(fā)了《國(guó)家級(jí)自然公園管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》），為推動(dòng)自然公園規(guī)范有序健康發(fā)展提供了基本遵循。為方便公眾快速了解自然公園領(lǐng)域的這一重要管理文件，本報(bào)記者專(zhuān)訪了國(guó)家林草局自然保護(hù)地管理司相關(guān)負(fù)責(zé)人。

　　問(wèn)：請(qǐng)介紹一下《管理辦法》出臺(tái)背景。

　　答：中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）明確，自然公園屬于自然保護(hù)地的一種類(lèi)型。2018年，原國(guó)土、住建、海洋等部門(mén)管理的地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、海洋公園等轉(zhuǎn)由國(guó)家林草局統(tǒng)一管理。此前，雖然各部門(mén)分別管理時(shí)期都相繼出臺(tái)了一些管理制度，但是管理目標(biāo)、管理要求和審批方式各不相同，亟待統(tǒng)一、規(guī)范。比如，有的國(guó)家級(jí)自然公園設(shè)立實(shí)行晉級(jí)制，有的實(shí)行試點(diǎn)驗(yàn)收制；有的規(guī)劃由國(guó)家相關(guān)主管部門(mén)審批，有的由地方政府審批，有的甚至沒(méi)有明確審批規(guī)定。

　　同時(shí)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》以及《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》《關(guān)于在空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策文件對(duì)包括自然公園在內(nèi)的自然保護(hù)地保護(hù)管理提出了新要求，需要通過(guò)法規(guī)和制度推動(dòng)落實(shí)。

　　《管理辦法》出臺(tái)，建立了統(tǒng)一的國(guó)家級(jí)自然公園設(shè)立、調(diào)整、規(guī)劃、分區(qū)、保護(hù)管理等基本制度體系，是落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》精神、深化自然公園改革的具體舉措，不僅對(duì)規(guī)范各類(lèi)國(guó)家級(jí)自然公園的保護(hù)管理工作極為必要，對(duì)推動(dòng)自然公園事業(yè)全面健康、有序發(fā)展也具有重要意義。

　　問(wèn)：《管理辦法》的適用范圍是什么？

　　答：《管理辦法》適用于除國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)以外的其他6類(lèi)國(guó)家級(jí)自然公園的管理。國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)依照《風(fēng)景名勝區(qū)條例》管理。

　　問(wèn)：與其他類(lèi)型自然保護(hù)地相比，國(guó)家級(jí)自然公園的突出特點(diǎn)是什么？

　　答：《管理辦法》在確保森林、海洋、濕地、水域、冰川、草原、沙漠、生物等珍貴自然資源，以及所承載的景觀、地質(zhì)地貌和文化多樣性得到有效保護(hù)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了自然公園可持續(xù)利用。同時(shí)，將“實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一”作為國(guó)家級(jí)自然公園分區(qū)細(xì)化管理的目標(biāo)，并明確國(guó)家級(jí)自然公園合理利用區(qū)以開(kāi)展自然體驗(yàn)、科普教育、觀光游覽、休閑健身等旅游活動(dòng)為主要功能，兼顧自然公園內(nèi)居民和其他合法權(quán)益主體的正常生產(chǎn)生活和資源利用?！豆芾磙k法》還對(duì)國(guó)家級(jí)自然公園管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展旅游活動(dòng)，引導(dǎo)、支持自然公園內(nèi)及周邊居民發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)提出了具體要求。

　　問(wèn)：《管理辦法》主要規(guī)定了哪些國(guó)家級(jí)自然公園管理制度？

　　答：綜合考慮各類(lèi)國(guó)家級(jí)自然公園原有管理規(guī)定及日常管理實(shí)踐，并貫徹落實(shí)國(guó)家級(jí)自然公園新的功能定位和管理目標(biāo)，《管理辦法》主要規(guī)定了7項(xiàng)管理制度。

　　一是國(guó)家級(jí)自然公園審批制度。規(guī)定國(guó)家級(jí)自然公園設(shè)立、范圍調(diào)整、撤銷(xiāo)以及變更名稱(chēng)、依據(jù)勘界結(jié)果更正面積和范圍邊界等數(shù)據(jù)，由國(guó)家林草局批準(zhǔn)。國(guó)家級(jí)自然公園規(guī)劃由省級(jí)林草主管部門(mén)批準(zhǔn)。

　　二是國(guó)家級(jí)自然公園專(zhuān)家評(píng)審和咨詢制度。規(guī)定國(guó)家林草局設(shè)立國(guó)家級(jí)自然公園評(píng)審委員會(huì)，承擔(dān)國(guó)家級(jí)自然公園設(shè)立、范圍調(diào)整或者撤銷(xiāo)的評(píng)審工作，并建立相應(yīng)領(lǐng)域的國(guó)家級(jí)自然公園專(zhuān)家?guī)?，為?guó)家級(jí)自然公園實(shí)地考察、規(guī)劃評(píng)審提供技術(shù)支持。

　　三是國(guó)家級(jí)自然公園功能分區(qū)制度。規(guī)定國(guó)家級(jí)自然公園可以規(guī)劃為生態(tài)保育區(qū)和合理利用區(qū)。

　　四是國(guó)家級(jí)自然公園開(kāi)發(fā)活動(dòng)管控制度。規(guī)定了國(guó)家級(jí)自然公園內(nèi)禁止的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，以及允許開(kāi)展的活動(dòng)。

　　五是國(guó)家級(jí)自然公園內(nèi)活動(dòng)和設(shè)施建設(shè)征求意見(jiàn)制度。針對(duì)國(guó)家級(jí)自然公園內(nèi)活動(dòng)和設(shè)施建設(shè)的不同情形，分別規(guī)定了需要征求意見(jiàn)的對(duì)象。

　　六是國(guó)家級(jí)自然公園退出制度。規(guī)定了國(guó)家級(jí)自然公園撤銷(xiāo)的兩種情形。

　　七是國(guó)家級(jí)自然公園監(jiān)督檢查制度。規(guī)定國(guó)家林草局負(fù)責(zé)全國(guó)國(guó)家級(jí)自然公園的監(jiān)督檢查工作，縣級(jí)以上地方人民政府林草主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)國(guó)家級(jí)自然公園監(jiān)督檢查工作，國(guó)家級(jí)自然公園管理單位負(fù)責(zé)本自然公園日常管理工作，并對(duì)自然公園違法違規(guī)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查核實(shí)、督促整改等提出要求。

　　問(wèn)：《管理辦法》對(duì)國(guó)家級(jí)自然公園設(shè)立、范圍調(diào)整、撤銷(xiāo)以及規(guī)劃的審批都作出了具體規(guī)定，國(guó)家級(jí)自然公園審批工作還有什么需要特別注意的地方嗎？

　　答：《管理辦法》在國(guó)家級(jí)自然公園設(shè)立、范圍調(diào)整、撤銷(xiāo)以及規(guī)劃審批規(guī)定中，突出了程序上統(tǒng)一、規(guī)范，強(qiáng)調(diào)了相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益保障和信息公開(kāi)、共享機(jī)制，主要體現(xiàn)在5個(gè)方面。

　　一是要注意征求相關(guān)權(quán)利人意見(jiàn)，尤其是對(duì)不符合管控要求的矛盾沖突處置所涉及的相關(guān)權(quán)利人。設(shè)立、范圍調(diào)整或者撤銷(xiāo)還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示。

　　二是要注意征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，實(shí)行部門(mén)聯(lián)合審查。

　　三是要注意征求省級(jí)人民政府意見(jiàn)，未經(jīng)省級(jí)人民政府同意不得上報(bào)或批復(fù)。

　　四是要注意與國(guó)土空間規(guī)劃銜接。設(shè)立和范圍調(diào)整要注意與所在地國(guó)土空間總體規(guī)劃相銜接，規(guī)劃則要注意與所在地國(guó)土空間總體規(guī)劃以及詳細(xì)規(guī)劃相銜接。

　　五是要注意審批后的政府信息公開(kāi)與部門(mén)間信息共享。

　　問(wèn)：《管理辦法》分別提及一般控制區(qū)、生態(tài)保育區(qū)和合理利用區(qū)、不對(duì)公眾開(kāi)放或季節(jié)性開(kāi)放區(qū)域，如何準(zhǔn)確把握它們之間的區(qū)別？

　　答：一般控制區(qū)屬管控分區(qū)的概念?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確提出，根據(jù)各類(lèi)自然保護(hù)地功能定位實(shí)行差別化管控，原則上核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)。自然公園原則上按一般控制區(qū)管理。

　　生態(tài)保育區(qū)和合理利用區(qū)屬功能分區(qū)的概念。自然公園按照一般控制區(qū)管理，理論上應(yīng)該全域向公眾開(kāi)放，但并不等于可以任由公眾隨意開(kāi)展活動(dòng)或隨處修建設(shè)施，自然公園作為自然保護(hù)地，保護(hù)優(yōu)先仍是其應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的首要原則。對(duì)此，《管理辦法》規(guī)定國(guó)家級(jí)自然公園根據(jù)資源稟賦、功能定位和利用強(qiáng)度，可以規(guī)劃生態(tài)保育區(qū)和合理利用區(qū)，并對(duì)其主要功能分別予以明確。

　　不對(duì)公眾開(kāi)放或季節(jié)性開(kāi)放區(qū)域?qū)俟芾泶胧┑母拍睢！豆芾磙k法》規(guī)定生態(tài)保育區(qū)以承擔(dān)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)為主要功能，一方面生態(tài)修復(fù)活動(dòng)可能影響公眾的旅游體驗(yàn)和旅游安全，另一方面公眾的活動(dòng)也可能對(duì)生態(tài)修復(fù)活動(dòng)造成妨礙?；诖嗽?，并借鑒風(fēng)景名勝區(qū)較為成熟的景區(qū)輪休制度，《管理辦法》規(guī)定自然公園可以根據(jù)自身保護(hù)管理需要，在生態(tài)保育區(qū)劃定不對(duì)公眾開(kāi)放或者季節(jié)性開(kāi)放區(qū)域。

　　問(wèn)：符合《管理辦法》第十九條規(guī)定的活動(dòng)和設(shè)施建設(shè)，是否都可以在國(guó)家級(jí)自然公園內(nèi)開(kāi)展？

　　答：《管理辦法》第十九條明確列出了允許在國(guó)家級(jí)自然公園內(nèi)開(kāi)展的活動(dòng)類(lèi)別，但允許開(kāi)展并不等于必定可以開(kāi)展。對(duì)于不同類(lèi)別的活動(dòng)和設(shè)施建設(shè)，第二十條分別明確了需征求自然公園管理單位或者林草主管部門(mén)意見(jiàn)的情形，要求加強(qiáng)對(duì)設(shè)施建設(shè)必要性、方案合理性、設(shè)施建設(shè)對(duì)自然公園影響等的審查，必要時(shí)組織專(zhuān)家進(jìn)行論證。另外，對(duì)于確需建設(shè)且無(wú)法避讓的國(guó)家重大項(xiàng)目，如果經(jīng)審查與自然公園保護(hù)管理存在明顯沖突，則應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)調(diào)整國(guó)家級(jí)自然公園范圍，確保其不在自然公園內(nèi)實(shí)施。

　　問(wèn)：《管理辦法》規(guī)定，在國(guó)家級(jí)自然公園內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)和設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)征求自然公園管理單位或者林草主管部門(mén)意見(jiàn)，對(duì)未履行征求意見(jiàn)程序的活動(dòng)和設(shè)施建設(shè)應(yīng)該怎么辦？

　　答：《管理辦法》要求國(guó)家級(jí)自然公園管理單位建立巡護(hù)制度，定期組織開(kāi)展巡護(hù)管護(hù)，包括對(duì)國(guó)家級(jí)自然公園內(nèi)各類(lèi)活動(dòng)和設(shè)施活動(dòng)巡護(hù)。對(duì)未履行征求意見(jiàn)程序的各類(lèi)活動(dòng)和設(shè)施建設(shè)等違法違規(guī)行為，自然公園管理單位要及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止、督促整改，對(duì)于違法違規(guī)問(wèn)題線索要及時(shí)報(bào)告、移送相關(guān)部門(mén)。

　　問(wèn)：《管理辦法》規(guī)定國(guó)家級(jí)自然公園可以申請(qǐng)撤銷(xiāo)或者由國(guó)家林草局撤銷(xiāo)，是否會(huì)出現(xiàn)個(gè)別地方為了規(guī)避?chē)?guó)家級(jí)自然公園嚴(yán)格的保護(hù)管理規(guī)定，任其受損以達(dá)到撤銷(xiāo)目的？

　　答：國(guó)家級(jí)自然公園原則上不予撤銷(xiāo)。依照《管理辦法》，國(guó)家級(jí)自然公園的撤銷(xiāo)僅限于兩種情形，即因生態(tài)功能喪失且經(jīng)評(píng)估無(wú)法恢復(fù)的申請(qǐng)撤銷(xiāo)，以及因保護(hù)管理不力造成設(shè)立條件喪失的處罰性撤銷(xiāo)。其中，申請(qǐng)撤銷(xiāo)需由省級(jí)林草主管部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)組織審查、論證并報(bào)經(jīng)省級(jí)人民政府同意，而處罰性撤銷(xiāo)則需完成依法查處和責(zé)任追究。如果申請(qǐng)撤銷(xiāo)情形中的生態(tài)功能喪失是由保護(hù)管理不力造成的，也是一樣要完成依法查處和責(zé)任追究的。（張萌）

　　轉(zhuǎn)自：國(guó)家林草局網(wǎng)站

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